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专家谈不动产登记:提高效率保护权利人合法权益

https://www.biud.com.cn 2014年06月01日07:31 家居装修知识网

5月7日，国土资源部地籍管理司挂上了不动产登记局的牌子，意味着其指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记的工作开始启动。

近日，据媒体报道，目前全国省级不动产统一登记工作已全面铺开。河北、山东、江苏等17个省级层面不动产登记职责的整合已基本到位或正在进行当中。那么，现行不动产登记制度存在着哪些问题?不动产统一登记制度如何保护不动产权利人的合法财产权益?记者就相关问题采访了中国政法大学的教授肖建华和清华大学的法学院副教授程啸。

1.不动产登记的现状

记者：目前，我国不动产登记的状况如何，登记主管机关和相关法律法规都有哪些?

肖建华：我国现行不动产登记制度存在登记法律法规繁杂和主管机关多头的问题。不动产登记制度的法律法规、规章主要有：土地管理法、土地管理法实施条例、土地登记办法、城市房地产管理法、房屋登记办法、农村土地承包法、农村土地承包经营权证管理办法、渔业法、水域滩涂养殖登记发证办法、森林法、森林法实施条例、草原法、海域使用管理法、海域使用权登记办法、矿产资源法、矿产资源开采登记管理办法、担保法，以及地方性法规和地方政府规章等。负责不动产登记的部门有土地、房产、地质矿产、渔业、林业、草原、海洋、农业等八个行政管理部门，现状是“多头登记”、“分级登记”。

程啸：我国不动产登记存在多方面不统一的问题。首先，不仅是不同类型的不动产的登记机构不统一，而且相同的不动产，权利类型不同的，登记机构也不统一。例如，房屋与土地的登记就不统一。同为土地这一不动产，其上的所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、草原使用权、林权等权利的登记机构也不统一。其次，城市与农村的不动产登记也不统一。我国现在比较完善的不动产登记是城市房屋和建设用地使用权的登记，至于广大农村的不动产登记，要么尚未建立，要么正在推进当中。城乡不动产的登记比例和程序有很大差别。再次，除土地和房屋外，目前还有不少不动产如公路、桥梁、隧道、单体立柱式广告牌、水塔、地下车库、栈桥、码头等，能否登记以及如何登记，也没有规定。另外，不仅是登记机构不统一，我国现行不动产登记的类型和程序也不统一。一方面，不同种类的不动产的登记程序之间互相难以衔接，存在冲突，如土地使用权抵押登记与在建工程抵押登记。另一方面，同一不动产登记类型在不同的地方，对应的登记类型与登记也千差万别。例如，在建工程抵押在有些地方办的是本登记，有些地方则按照预告登记来办理。

2.不动产统一登记制度能改变现状吗？

记者：可以说不动产统一登记制度是应运而生的吗?

肖建华：建立不动产统一登记制度正是为了解决现实中存在的诸多问题。比如，法律的繁杂化使得我国的不动产登记产生一些问题：一是内容规定散，给当事人对不动产规则的理解和登记机关对登记事务的办理带来困惑。二是立法层次低，各地各部门进行不动产登记主要依据部门规章和地方立法的规定，由于缺失法律层面统一的规定，各类不动产登记规定之间难免出现冲突。三是登记范围狭窄，对不动产物权权利人的权利保护不充分。

此外，登记机关过多也带来了登记条块分割、职能交叉、权责不明、信息不公开等一系列矛盾和问题。如：当事人要查阅某工厂是否已经实行抵押的情况，就需要到土地管理局了解土地是否已被抵押，到房屋管理部门查阅房屋是否已被抵押，到工商部门查阅设备是否已被抵押等，这就给当事人查阅登记造成了极大的不便。当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时，不但会损害当事人的正当利益，增加其不合理负担，而且会扰乱正常的法律秩序。

程啸：我国物权法第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，同时授权法律和行政法规对“统一登记的范围、登记机构和登记办法”作出具体的规定。但是由于种种的原因，在物权法施行后的很长一段时间内，该规定都没有落实到位。

党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性的作用，因此可以预见未来我国土地、矿藏、海域等自然资源的配置将越来越市场化，不动产交易如土地使用权的出让与转让、房屋的买卖与抵押、海域使用权的转让等将越来越多。这就必然要求建立完善的、统一的不动产登记制度。

所谓的不动产统一登记制度，就是整合不动产登记的职责，建立不动产统一登记制度，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。换句话说，不动产登记制度是与“不动产物权的设立、变更、转让和消灭”这一重要民事活动息息相关、密不可分的，为了“更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权”，建立不动产统一登记制度十分必要。

3.统一登记制度能否保障不动产交易安全

记者：建立不动产统一登记制度就能充分保障不动产交易的安全，有效保护不动产权利人的合法财产权吗?

肖建华：依据我国现行法律，对于房地产交易，当事人先要向县级以上政府房地产管理部门申请变更登记，然后凭借变更后的房屋所有权证向土地管理部门申请土地使用权变更登记，经核准后更改土地使用权证书。如果买卖双方分处不同的地区，源于登记制度的不统一，发放的权属证书可能会不一致。当事人一方在不了解对方所在地的权属证书的情况下，就无法判断证书的真伪性，而权属证书是当事人在交易中的有效凭证，这就给造假分子提供了可乘之机。实现了不动产统一登记，发放的证书具有统一性，可以防范造假。

统一登记之后，还有利于提高交易的效率。现行登记制度下，权利人进行不动产登记需要花费不少的时间和精力。具体而言，权利人要搞清楚将要登记的权利归哪个部门管理，对登记具体有哪些程序和实体的特殊要求，这在无形中增加了当事人的登记成本。更为重要的是，由于不动产自然联系上的紧密性，权利人就一项不动产物权的变动，往往需要到不同的部门分别登记，重复交纳高昂的登记费用。同样，如果权利人同时拥有多个不动产权利，也需要到不同的登记机关分别提出申请，耗费权利人的时间成本和费用。例如房屋买卖，首先是要去房屋管理机关，再跑到土地管理机关，这给行政机关造成的成本也很大。管理的多头化，使得大量行政资源被浪费在了登记上。而不动产统一登记无疑会很好地解决这个问题。

程啸：交易过程中，不动产上的权利错综复杂，交易当事人通过查询登记簿才能真正了解不动产上物权的归属和内容，如权利人是谁、不动产上有无抵押权等。因此，不动产登记簿对于明晰不动产权利、维护不动产交易安全至关重要。但目前我国不动产登记簿类型繁多，内容千差万别，且分散于不同的部门，如房屋登记簿在房屋登记机构、土地登记簿在国土资源管理部门、农村土地承包经营权登记簿在农业行政部门，林权登记簿在林业部门，海域使用权登记簿则在各级海洋行政管理机关，这显然无法发挥登记簿应有的功能，对广大人民群众来说也不方便。

不动产统一登记的制度建立以后，国家设立统一的不动产登记机构，颁布相应的、系统的不动产登记法规、规章和标准，从而使不动产的自然状况和权利状况等事项被真实、准确地记载于不动产登记簿，有利于保护不动产交易安全，提高交易效率，保护权利人合法权益。

统一登记以后，许多不利于交易安全的问题也会迎刃而解，例如，房地分别抵押的问题。目前，我国的房屋和土地分别由不同的登记机构登记，这样就不可避免地会导致房屋和土地的分别抵押、分别转让。今后由一个机构统一登记，就可以有效实现土地和房屋权利的协调，防止分别转让和分别抵押情形的出现。

4.信息公开公示与个人隐私保护如何平衡

记者：国土资源部明确给出了时间表，2014年建立统一登记的基础性制度，2015年推进统一登记制度的实施过渡，2018年前，不动产登记信息管理基础平台投入运行，不动产统一登记体系基本形成。您认为此项制度实施中的关键点是什么?难点在哪里?

肖建华：建设一个制度要比打破一个制度艰难。从法律的角度看，主要有两个问题：一个是现行法律如何与不动产统一登记制度相协调的问题，另一个是不动产登记信息管理基础平台的建设问题。

就第一个问题而言，以农村房屋登记为例。党的十八届三中全会指出，要“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这说明未来放开农村房屋的流转限制将是改革的趋势。而我们现行法律仍然限制农村房屋的转让，这就使得统一登记变得不必要也无意义—村集体内部的人互相认识无确认权属的问题，只有卖给了陌生人，才有必要登记公示。因此，只有首先通过具体的法律制度放开农村的房屋流转限制，才有了农村房屋登记的制度基础。要建构好我国的不动产登记制度，需要其他相关法律制度予以配套。

毫无疑问，不动产统一登记的实现依赖于统一的不动产登记信息基础平台的建设。只有建立起了一个统一的平台，才有可能进行统一的登记和公示。但是且不论这里涉及到的技术问题，这个信息平台的使用方式就可能很有争议。举例而言，是不是只要知道一个人的名字就可以查到他的住房信息?或者知道了房子的地址，就可以查到房主的个人信息?要查一个房子的基本信息需要提交哪些材料呢?这里面就可能涉及信息平台的公示与个人信息保护界限划分的问题。制度的构建要考虑可能出现的各种情况，不要一味地讲究公开公示，而忽视了对公民隐私权的保护。制订相关的法律规范，出台有关不动产登记法律法规来规范由此产生的利益冲突边界十分必要。

程啸：构建完整的不动产登记体系，既要考虑宏大的问题，又要关注细节操作的问题。

首先，要对现有的法律如土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法中阻碍不动产统一登记的法律条文进行修改。

其次，要陆续建立一套完整的不动产登记法律法规体系，如颁布不动产登记条例、不动产登记办法、不动产登记簿管理办法、不动产登记资料查询与复制办法、不动产登记管理办法等。此外，还要颁布具有操作性的行业标准，如不动产登记技术规程。通过这些法规规章和标准，进一步明确登记机构的登记程序、审查职责;不动产登记机构的法律地位与登记人员的任职资格;不动产登记簿的设置、登记簿的内容与形式;不动产权属证书与登记证明;各类不动产登记的要求与程序;登记错误的赔偿责任以及赔偿基金等相关的规则与制度。

最后，在登记机构和管理机构的设置方面，国家的层面上，目前已在国土资源部地籍管理司加挂了不动产登记局的牌子。地方上，建议从省、自治区、直辖市到县、市设立独立的不动产登记局与不动产登记分局(或不动产登记所)，将现有的登记职责、登记人员整合到这些机构中，与原有的各自行政管理机关完全分离。这是因为：一方面，地方机构的新增不受《国务院机构改革和职能转变方案》的约束，具有现实可能性。另一方面，也是最为关键的原因，依据我国物权法第10条第1款规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。也即，直接与交易安全和财产权利的保护息息相关的具体登记业务是由县、市一级登记机构来负责的。对这些每天与广大从事不动产交易的民事主体打交道的登记机构而言，机构的统一和单列具有更重大、更现实的意义。通过在地方单设统一且独立的不动产登记机构，能够直接、有效地防止当前影响交易安全，危害不动产权利人权利的多头登记、重复登记和错误登记的现象，使不动产登记实现其作为市场经济的基础性制度，服务不动产交易的基本功能。