评论:珠海集体建设用地流转要迈过“三道关”
珠海集体建设用地使用权流转即将“破冰”。《珠海市集体建设用地使用权流转实施办法(试行)》将从10月1日起实施，其中明确：集体建设用地使用权可以流转用于工业、商业、旅游、酒店、娱乐、办公等类用途，但不得用于商品住宅和非农村住宅建设。(详见《珠海观察》9月25日)
《宪法》规定，中国土地以城乡划界，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。除非在集体范围内，否则集体土地不能售卖、无法抵押，这一方面使得地方政府可以合法获取高额的征地-出让价差，有些城市还形成“土地财政”依赖；另一方面，集体无法通过所拥有的土地获得长期收益，缺乏培育集体经济的必要资金。这种设计也带来了征地矛盾等一系列社会问题。
集体建设用地流转并不是一个新话题。2005年出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》明确定义了集体建设用地出让、转让、出租的具体操作，只是还是坚定地将“村民住宅用地使用权”排除在可流转范围之外。新一轮的集体建设用地流转制度改革则再向前一步，即将实施的《珠海市集体建设用地使用权流转实施办法(试行)》(下称“《办法》”)不再提及不同功能用地的区别，这使得可流转的土地范围扩大、土地整理工作更为方便，从而进一步增加了流转的可实现性，值得肯定。
在笔者看来，要真正促进集体建设用地有效流转，还有几个问题需要注意妥善处理。
一曰土地破碎。广东省独创的“留用地”政策，是根据国家建设项目的需要征地后在被征用地范围内返还经济发展用地给村集体，该类用地的“留用”是伴随项目产生的。也就是说，今天征地项目在村东部，留用地也在东部，明天征地项目在西边，留用地也自然在西边，很难形成连续的整片，而这块留用地与那块留用地之间总夹杂着大量的国有用地。工业、商业、办公、娱乐多数有规模经济效应，对地块的规模有一定要求，单片的留用地已经难以满足当下产业发展的用地需要，将多宗土地并宗的土地整理势在必行。但留用地与国有用地穿花般相互紧邻，为土地整理工作带来了极大的难度。即令将集体土地和国有土地分别招投标，最后的用地单位也面临土地并宗的问题。最后土地性质定义为国有还是集体？用地年限按哪个年限计算？这些需要加以解答。
二曰明晰产权。《办法》规定“所有流转的土地还必须产权明晰，完成集体建设用地所有权和使用权权属登记”。不过，现有的集体经济发展用地由于历史问题(如土地留用年度无可用农地转用指标、乡镇企业用地等)，无证的不在少数，另外可能还存在违法或者违规建设的村民宅基地，而这些土地也正是最需要整理和重新利用的。实际操作中如何处理？如果补发相应证明，哪些直接发？哪些需惩罚？土地供应政策上对农转用地指标的限制是不可能放松的，那么无证用地证从何来？
三曰招拍挂。《办法》规定“集体建设用地使用权出让、租赁，应当参照国有建设用地使用权公开交易的程序和办法，在市公共资源交易中心通过招标、拍卖、挂牌等方式进行。”实际上，集体用地共有人众多，涉及关系复杂，不比产权清晰的国有用地，不经过详细的协议沟通难以预测流转及此后重建过程中可能的成本和问题。能否对不同程度共有的集体土地进行分类，制定分类土地出让和租赁政策，同时兼顾公正和效率？
另外，集体建设用地流转中将涉及的规划调整、法律手续等也都缺乏现成的成熟经验，需要加以明确。
改革已经开始，对于上面提到的问题，笔者建议珠海可以有的放矢，进一步完善细则，步子不妨迈得更大一点，以跨越潜在的障碍，让集体建设用地流转更为顺畅、高效，更好促进农村经济的可持续发展。□刘宣(作者系中山大学土地研究中心副教授)
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