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拆除封闭小区围墙推行街区制沪上举行学术研讨

https://www.biud.com.cn 2016年04月18日16:17 家居装修知识网

中房网讯 主题为“街区制：中国的城市改革与创新”的学术沙龙,4月16日在华东师范大学举行。该活动基于国家城市健康协调发展的理念,围绕街区制改革在我国当前城市改革重点、难点与实施路径等方面进行了深入研讨。学术沙龙由华东师范大学城市发展研究院、上海社会科学创新基地/市政府决策咨询研究基地“曾刚工作室”主办。

2016年2月6日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的意见》，这是时隔37年重启的中央城市工作会议配套文件。《意见》勾画了 “十三五”乃至更长时间中国城市发展的新理念和“路线图”，提出“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通网络布局问题，促进土地节约利用。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。”随后，推行街区制、拆除封闭小区围墙引起了社会的热议。

来自华东师范大学、中国社科院、中国人民大学、中国传媒大学、浙江大学、杭州师范大学、苏州科技大学、华东理工大学、上海师范大学、上海财经大学、上海社科院、浦东新区改革发展研究院、上海市民政局、江苏省委研究室、东南大学出版社、上海市房地产交易中心等机构的近50位专家学者与会。

华东师范大学终身教授、中国行政区划研究中心前主任刘君德教授做《街区制：基于行政区—社区理论的解读与改革思考》的主题报告。他从行政区—社区理论的分析视角，指出开放式住宅与街区制除作为城市规划理念、街道和路网发展模式之外，在根本上还是城市规划空间、行政空间、社会空间的复合体，是国家与社会权力在城区特定层次的结合交叉点，并从权力—空间耦合关系的视角，提出基于行政区—社区体系的街区概念，认为街区是中国大城市城区纵向权力空间结构体系（行政区—社区）中的重要组成部分，是城市行政区与社区的复合体，也可称之为“行政社区”。

刘君德强调应从不同维度和视角认识和理解街区制。从城市行政区划体制维度看，街区制可理解为城区政区自下而上层级制度结构体系的总称，其核心是街道办事处与区级政区间的关系，在这个意义上“街区制”等同于“区街制”；从城市社区的维度解读，街区制是城市社会生活与管理的基本单元，是以行政为主导的城市社会生活共同体——行政社区；从行政区—社区体系的维度解读，城市行政区一般由“市—区—街道（准行政区）”构成，城市社区一般有法定社区（街道—居委）和自然社区（居住社区）两类，街区制则体现的是中心城区政区层级结构与规模结构的耦合与调适，区与街的耦合形成基层政区，街与居的调适形成行政社区。

他指出当前的街区制改革面临四大关键问题和三重利益碰撞。四大关键问题，即区、街两级政府权力的强化与异化问题；街道与区级政府衍生组织之间的“条块矛盾”显性化问题；居委变异：自治功能的弱化、公共服务提供（社区服务）差异的扩大化；区、街两级政府作风的官僚化等。三重利益碰撞，包括公共服务提供非均等化引起居民的不满，“上只角”与“下只角”依然存在；居委严重的行政化倾向，对居民利益的忽视引起居民的不满；大拆远迁，城市街区分化，政府与居民利益冲突加剧，社会问题增多，传统文化丧失等。

他强调街区制改革要以四个理论命题为科学指引：城区政府的层级结构（扁平化）问题、同级政区-社区的空间规模结构（管理幅度）问题、行政区（政府）与社区（社会）的权力关系问题、中国国情下的城市政府与城市社会自治共生与互动的关系问题。

针对以上街区制改革面临的现实难题和对中国城市行政区—社区理论体系的综合思考，他提出两个总体建议：一是，“两级政府、三级管理”的内涵需要重新定位，管理层级需要扁平化，三级管理的权限需要重新分配，行政体制、财政体制改革需要同步推进。保持大都市发展的统一性，维护市级政府的权威性，按照市辖区政府的特殊功能，实现“有序管理”。二是，市区和郊区实行差别化分权管理。市区以合理收权为主；郊区应加大放权力度。市区，强调整体性、全局性；郊区，强调综合性、城乡一体的协调性。进一步地，他指出在城市政区调整、改革的方向与重点上，要把握层级合理扁平，幅度规模适中，基层不宜过大的总体方向，近期重点解决“规划建设要求空间规模较大和基层区划-社区管理要求空间规模较小”之间的矛盾。在街区制改革的具体操作上，他倡议必须要做好城市整体性行政区-社区规划，制定相关法规（如英国），选择适当区域先行先试新模式，强化政区-社区文化与社会意义的认知，尤其不能把行政区划当成简单的政策工具，要倾听专家意见，加强科学论证。

中国人民大学华林甫教授从城市社会史的视角，对我国建国以来城市社会与城市街区的发展历史进行了回顾与总结。认为中国当前的开放式住宅区和街区制改革并不是全新的创造，也不是对西方国家开放式街区概念的简单套用，而应当扎根于中国城市建设与发展的历史过程和当代实践中去，从中国城市（社会）空间发展与演变固有的体制因素、权力因素、文化观念因素等多维度加以研究。

华东政法大学法学教授李建勇从街区制改革与法律关系的角度，剖析了街区制改革必须重视与法律法规的冲突与匹配问题。一方面街区制改革必须在遵循国家既有法律各相关条文，不能因为国家推动改革而超越法律的边界，如必须合法处理好打开封闭式小区与《物权法》之间的关系；另一方面街区制改革需要有相配套的专门法加以规范和保障，这可以学习英国等先进国家的经验，同时也要注意对一些教训的总结。

苏州科技大学袁中金教授从城市规划的角度，讨论了街区制改革对城市规划和未来城市建设与治理的影响。他认为开放式住宅与街区制改革，将在城市的不同位置上对城市空间肌理进行修整和重塑，如果推进的范围大、速度快，则将会引致城市空间体系会发生根本性的改变，包括道路网络、商业空间格局、基础设施布局以及人的行为和活动习惯。但街区制改革不单是城市规划与城市建设的问题，它还涉及到城市的行政空间、权力空间和制度空间的相互叠加与交互作用。

华东师范大学城市发展研究院副院长罗国振教授则从城市社会学的角度认为，街区制改革具有多层次、多方面的内涵，它必然引致城市社会空间的相应调整，涉及社会公正与空间公平的问题，这就须靠考虑如何认识和理解中国的城市区、街道和社区的关系问题，应当对这个问题展开更充分的研究。

华东师范大学城市发展研究院副院长曾刚教授立足创新经济地理学，讨论了开放式街区与城市科技创新之间的关系。他认为开放式住宅与街区制改革既与世界主流城市发展理念相符合，同时有利于促进城市社会的开放式创新。并强调开放式住宅区和街区制改革，应当要注重空间尺度的概念，要在不同的空间尺度上去探索和思考与之相适应的改革措施与推进方案，例如开放式创新产业园区的规划与设计，同中心城区旧城更新的开放式街区或者一个较大规模的产业新城的开放式街区是迥然有别的。

会后，专家学者在静安区新闸路周边区域，对“静安区街区制、开放式住宅社区与行政区—社区”进行了实地考察。