解禁地方举债前提：确保后门无缝
□谭浩俊
已经“20岁”的预算法本周一迎来其修改征程中的第三次审议，此时距离2012年6月的二次审议已近两年。二审时争议较大的“是否该放开地方政府举借债务”问题，在三审稿中有了较大突破。
据报，三审在广泛吸收各方意见后明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额 内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。这也意味着，地方举债将正式解禁，举债的正门也正式向地方政府开放。现在的问题是，解禁之门容易打开，风险 之门如何防范，却是一个十分棘手而现实的问题。如果风险防范工作做不好，一边正门解禁，一边后门洞开，不仅正门的作用难以有效发挥，债务风险也会更快积 聚，给经济社会发展带来更大的危害。
相当一段时间来，舆论和公众如此关注地方债务的风险，最主要的原因并不是债务扩张过快，而是压根就不清楚地方到底有多少债务。虽然有关方面已有 了比较全面的调查和摸底，但实事求是地说，看已公布的数据，与地方的实际债务还是有较大差距，地方的真实债务数可能要远大于官方公布的数据。如此一来，舆 论和公众就不得不对地方债务的风险产生担忧了。要知道，连家底都搞不清，又怎么可能去采取防范措施呢？其所采取的对策措施又怎么可能起到防范风险的作用 呢？
也正因为如此，给地方举债解禁，首先要做的一件事，还是要摸清债务家底，将地方债务的情况向社会公开。一方面，可以让中央更好地确定地方的举债 规模，避免由于家底不清而让地方进一步过度举债；另一方面，可以让投资者作出正确选择，决定是否购买地方债券。因为，地方发行债券以后，如果没有投资者购 买，同样达不到目的。而要让投资者认购，就必须让投资者了解地方的债务情况，掌握地方政府已经具有的债务规模。也许有人会说，在中国，让地方政府破产是不 可能的，而让投资者损失却是经常会发生的。如上世纪90年代中后期出现的社会集资，就曾让许多投资者出现了不同程度的经济损失。如果地方政府的债务规模太 大，偿还能力不足，投资风险就难以避免。
而公开债务情况，还可以让投资者和社会公众更加清楚地了解资金的使用情况、效益状况，加强对资金使用的监督，避免发生贪污腐败、损失浪费等问 题。很显然，资金的使用效率，也是投资者是否愿意购买政府债券的重要方面。如果政府举债资金在使用过程中问题很多、效率很差、贪污腐败和损失浪费严重，投 资者也会对政府债券失去信心的。为什么由财政部代为发行的一些地方债券，投资者兴趣不浓，除了回报率较低外，与地方政府的信用也有一定关系。
更重要的是，只有公开透明，公开将政府的债务情况向社会公开，也才能有效防范地方政府债务的市场风险。因为，按照地方政府及其官员的政绩观，再多的钱都 是不够花的，都是有缺口的。而在监管较严的情况下发行的地方债券，是很难满足地方追求政绩的需要的，地方政府极有可能一边发行政府债券，一边继续搞体外负 债，使地方债务双向膨胀。一旦出现这种局面，后果就很难设想了。所以，在解禁地方举债的同时，必须杜绝地方搞体外负债、坚决防止正门大开、后门不关的现 象，让后门没有缝隙，不留给地方政府继续体外负债的空间。
当然，如何偿还，有没有固定的偿还资金来源，对投资者购买政府债务信心也是相当重要的。就算政府负债有信用保证，有财政支撑。但是，如果没有公 开透明的财政偿还资金渠道，而是继续依靠土地支撑，投资者也是很难有信心的。因此，还须建立良好的债务偿还机制，设立债务偿还基金。其中，财政预算是债务 偿还基金的主要来源。这样，地方政府债券的可信度才会高。
以我国政府目前的债务和GDP之比，放开地方政府举债，是有一定可操作空间的。前提是，必须公开透明、阳光操作，让舆论和公众全面掌握政府的债 务、偿还资金来源、资金使用等状况。如果能建立这样的机制，那解禁地方政府举债，相信是能较好地解决地方政府的建设资金难题的。
(作者单位：江苏省镇江市国有资产监督管理委员会)
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