470万套棚户区改造需1万亿元 地方政府资金筹措难
国家发改委上周末下发一份文件，试图创新棚户区改造的债券融资方式，并进一步推进此前提出的一些支持举措。该文件首次提出将研究推出棚户区改造项目收益债券，并继续推进“增加棚改相关的城投发债规模、放宽棚改概念企业债发行条件、扩大债贷范围”等政策。
这份文件名为《关于创新债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（以下简称《通知》），是对2013年国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（下称意见）和发改委《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》两份文件的深化。
国务院2013年的文件出提出，棚户区改造的资金来源主要有财政、信贷、民资、债券及企业和公众自筹等方法。今年，国务院常务会议又曾专门讨论相关议题。但是，被视为稳增长、守底线关键的棚户区改造项目，仍然普遍受限于融资渠道。
安徽一位地级市发改委财金科人士对21世纪经济报道记者表示：“中央财政资金需要地方政府配套一定的财政资金，有的地方财力不足，难以配套；而银行贷款期限短，利率高，因而地方政府更偏向债券。”
因此，如何创新债券品种，弥补棚户区改造的资金缺口尤为值得关注。
首提项目收益债券
《通知》要求各省份开展棚户区资金需求测算，研究融资预案，对资金缺口大的地区增加企业债发行规模。
21世纪经济报道记者获得的安徽省某市棚户区改造相关情况调查表显示，在年度改造规划和建设规划一栏中有“计划投资”一栏，资金来源则有中央预算、省级补助、地方配套和其他。
“其他一栏主要是债券、贷款等方式，但是债券的占比很少。”前述财金科人士表示；“计划投资数额是政府房产管理部门根据改造房屋面积和改造户数测算得出。”
国务院在2013年7月下发意见时披露，2008年至2012年，全国共改造棚户区1260万户，并计划2013年至2017年改造各类棚户区1000万户。这一指标已在各地政府工作报告和发展计划中分解。
今年政府工作报告确定改造的各类棚户区的户数为470万户。住建部新闻发言人倪虹在今年两会上透露，这一规模的改造需要超过1万亿元的资金。目前，仅有财政部和国开行公布了今年支持棚户区改造的资金数额。
国家开发银行董事长胡怀邦在4月表示，国开行将加快棚改项目评审和贷款发放，力争4月底实现贷款发放1000亿元。此前一月，财政部下发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》，该专项资金包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元，相比去年执行资金数额增长了14.3%。
但是，即使保障性住房安居工程全额用于棚户区改造，加上国开行的千亿元贷款，距离470万套棚户区改造约1万亿元资金需求仍存在需要地方政府筹措的“缺口”。其中，地方政府公共财政和政府性基金收入的增幅普遍在收窄。
此次《通知》让地方政府看到了希望。通知称将推进企业债券品种创新，推出棚户区改造项目收益债券。这是发改委在棚户区改造的相关文件中首次提出“项目收益债券”这一概念。
“这一债券类似于市政债的项目债券，棚户区改造项目涉及到的土地开发、房款缴纳会形成一定收益，可以用来偿还债券本金及利息。”中央财经大学财政学院教授、中财-鹏远地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示。
此类项目收益债券与投融资平台发行的用于棚户区改造的债券不同：前者按照“融资-投资-回收资金”的模式封闭运行，偿债资金来源于项目收益，而后者的偿债来源既有项目收益，也可能来自财政补贴或者融资平台其他经营收入。发改委表示，这类债券并不占用地方政府融资平台的发债指标。
对于支持棚改的企业债的偿还方式，发改委也做了创新。通知提出，此类债券可以不用按照分摊还本的强制性债券方案设计。
“不用分摊还本，就是说城投公司可以不用按照每年还多少比例的本金来设计，而是可以根据棚户区项目改造的现金流灵活地还本付息。”温来成说。
扩大债贷组合规模
此次通知还提出增加棚改相关的城投发债规模、放宽棚改概念企业债发行条件、扩大贷债范围等措施，而这些措施早在2013年8月发改委下发的通知中就能找到相关表述。而一些措施在此次通知下发前已经施行，此次通知再次对相关探索做出肯定并予以推广。
发改委曾规定，企业债筹集资金用于固定资产投资项目的，应符合固定资产投资项目资本金制度的要求，原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%。
去年8月，发改委将棚改项目发债杠杆提高了10个百分点，规定棚户区改造项目可使用不超过项目总投资70%的企业债券资金。此次通知继续提出扩大企业企业债券资金用于棚户区改造的规模，但比例不详。
去年的通知还对棚户区的范围作出界定：棚户区不仅包括城市棚户区，还包括国有工矿、国有林区、国有垦区三类棚户区。2013-2017年，改造三类棚户区的目标各是90万户、30万户、80万户。
今年3月6日，陕煤化集团发行20亿元公司债，用于公司下属老煤炭生产基地的棚户区改造，是一例创新。此次发改委表示继续支持工矿、林区、垦区国有大中型企业发债用于棚户区改造。
债贷组合也是发改委此次再度力推的政策。此前，国开行配合国家发改委推出“债贷组合”债券，通过企业债券方式为地方棚改项目融资。据《第一财经日报》报道，截至2014年4月底，国开行共发行此类债贷组合企业债券7只，规模约100亿元。
此外，发改委表示将结合开发性金融对棚户区改造项目贷款及各省融资缺口情况，研究设计债券方案，与开发性金融政策相衔接。
与棚户区项目相关的开发性金融政策肇始于今年4月2日国务院常务会议。会议确定由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。
一位接近国开行的研究者对21世纪经济报道记者表示：“地方政府的棚户区改造应增加融资渠道，寻找较低的资金成本。地方政府可以根据自身的融资能力，在贷款和各类债券之间做出选择。”
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