周俊生:理顺央地事权是财税改革基础条件

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为我国社会经济全面改革描绘了一幅鼓舞人心的宏伟蓝图。在《决定》有关经济体制改革的部分，财税体制改革是一个重要内容。习近平总书记在三中全会上作的《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，也以相当篇幅谈到财税体制改革，他指出：“这次全面深化改革，财税体制改革是重点之一。”

三中全会提出的改革总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。“国家治理体系和治理能力的现代化”是全会提出的一个新的目标，要实现这个目标，国家财税体制的现代化是不可缺少的一个重要方面。财政税收是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制不仅可以起到优化资源配置、维护市场统一的经济方面的推进作用，更重要的是，它还是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。但是，目前我国的财税体制已经暴露了越来越多的问题，不能适应实现国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，把财税体制改革作为全面深化改革的一个重点，一个重要的意义在于它能够给完善国家治理这个改革总目标的实现奠定重要基础。

我国现行的财税体制，是在1994年推行中央和地方政府分税制后逐步形成的。在此之前，我国央地两级政府的财税分配基本上是财税包干制度，这虽然有利于提高地方上的创收效益，但一个明显的后果是造成地方利益的膨胀，而中央政府的财政资金则日趋紧张，不利于国家建设。分税制是西方市场经济国家普遍采用的一种财税制度，它通过划分中央和地方两级政府的税权，将税收按税种划分为“中央税”和“地方税”两大税类进行管理，将央地两级政府的利益联结在一起。分税制在我国推行的时候，正值我国市场经济体系建设全面铺开，这一制度对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥的重要作用，已为近20年来的实践所证明。

实行分税制的一个重要前提条件，是必须明确中央和地方政府各自的事权。中央政府承担着国家的国防、外交、国家安全等重大职能，这是地方政府不必承担的职能，因此中央政府理应在分税制安排中得到较大份额。但是，目前我国地方政府承担的地方治理责任也越来越繁重，尤其是在现行尚未改变的经济增长模式中，地方政府需要为地方的经济发展挑起大梁，因此其财政资金长期处于紧张状态。最近几年，一些地方的“土地财政”现象愈演愈烈，各地地价普遍飞涨，直接造成房地产市场调控的失效，地方政府为此饱受舆论批评，但地价和房价高涨的背后，其实正有地方政府财政资金紧张的现实压力。同时，尽管地方上的民营中小微企业盈利能力低下，减税呼声日高，但地方政府迫于自身的需求却很难响应。另外，一些地方政府大肆发行地方债，债务负担日趋沉重，而事实上，一旦地方政府无力偿债，最后还是得由中央财政买单，使分税制的效能出现变形。

近年来，随着央地两级在财政资金分配上的矛盾日益显明，舆论对分税制也产生了反思，并要求重新切分央地两级的税收分配。分税制作为一种有效处理央地两级政府财权的分配制度，其正面作用是很明显的，而目前出现的一些问题，关键是未能理顺央地两级政府的事权，财权分开了，事权却未能明晰，使这项制度出现了“跷脚效应”。如果不对央地两级政府的事权明晰化，即使在分税比例上作出一些调整，仍然难以从根本上解决税权与事权不匹配的问题。财税体制改革的目标不是调整分税比例，而是需要按照国家治理现代化的目标，明确央地两级政府的事权，让财权与其承担的事权相适应。在央地两级政府事权明确以后，辅之以其他方面的财税体制改革，就可以加快形成有利于转变经济增长方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方的积极性，使国家治理体系和治理能力现代化这个改革总目标能够顺利推进。

《决定》还明确，对于跨区域且对其他区域影响较大的公共服务，中央将通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。这样的制度安排不仅有助于减轻地方政府的支出责任，还有利于利用中央财政的力量，建立起全国统一的社保、养老、医疗等社会公共服务事业，使民众能够通过转移支付分享这项制度改革所溢出的红利。

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