吴福明:土地资金化是城镇化融资突破口
◎吴福明（上海社科院经济所博士）
我国正在进行一场史无前例的城镇化进程。经过30多年的发展，2011年我国城市人口首次超过农村，城镇化率为51%，2012年为52%。照此速度下去，不出10年，我国城镇化率可能达到60%。这期间将有约3亿农民转为市民，有关方面测算，当我国城镇化率达到60%时，所需资金高达30万亿~50万亿元，每年的资金需求高达数万亿元。城镇化数十万亿元资金从何而来？
从某种程度上来看，城镇化又是土地资金化的演进过程。无论是传统土地的城镇化还是新型人的城镇化，都离不开资金。但城镇化又不仅仅是融资问题，关键是找到一种路径：将三亿农民有序地转变成市民，这在中国这样一个农业大国无疑充满挑战。
地方债是城镇化的必然产物
地方债务是我国城镇化进程的必然产物，这从其资金主要投向上可以略见一斑，但是，城镇化的发展也将创造出巨大的内需市场。
过往的城镇化主要靠财政尤其是土地财政，当传统财政不足时，政府通常通过卖地或举债来筹措资金缺口，而偿还债务还得依靠土地出让收入。如此一来，政府又回到土地财政上去了，债务越滚越多。最新一轮地方债务审计结果显示：全国99个市级、195个县级、3465个乡镇政府存在债务风险。至2013年6月底，各地方政府负有偿还责任的债务为10.88万亿元，其中4.07万亿元归属地方融资平台。2014年地方政府债务偿还规模为3.56万亿元，2014~2016年利息负担预计在1.5万亿元左右；而地方政府承诺以土地出让收入偿还债务的比率已占到债务余额的37.23%。
客观地说，地方债务是我国城镇化进程的必然产物，这从其资金主要投向上可以略见一斑。从审计署披露的信息来看，目前，地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，而且高度集中于土地收储。其中土地收储占政府负有偿还责任的16.7%，市政建设占政府负有偿还责任的37.5%，交通运输设施建设占债务合计的24.4%，此外，保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出也占到了债务的相当部分。也就是说地方政府债务直接、间接与土地有关的部分几乎占了70%。另一方面，城镇化的发展也将创造出巨大的内需市场。3亿农村居民转为城市居民，将新增数万亿元的居民消费支出，而相关配套的城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等更将为扩大内需提供持久的内生动力，从而为中国经济的长期可持续发展创造条件，最终也有利于债务问题的解决。
另外，我们也应看到，由于地方政府债务大部分投在基础设施与民生上，客观上也促进了城镇化与地方经济社会发展，并推动了民生改善和社会事业发展，而且还形成了大量优质资产。但短期内将面临较大的还债压力。
所以，地方债务与城镇化融资是一个问题的两个方面：一方面政府债台高筑；另一方面，城镇化每年又需要数万亿资金，如何填补资金缺口，建立多元化长期融资机制迫在眉睫。
光有市政债还不够
无论是何种城镇化的资金需求都涉及土地的资金化，如何将土地转化为城镇化的建设资金成为我们解决问题的关键。
城镇化的资金需求可分为两大类：一是基础设施建设及其城镇化建设过程中贷款利息的支付，亦即市政公共设施支出；二是农民市民化的公共服务需求，包括农民市民化所带来的养老需求、社会保障与医疗、教育需求以及保障房的投资需求。上述两类资金需求的性质不同，需要不同的筹资方式。无论是何种城镇化的资金需求都涉及土地的资金化，如何将土地转化为城镇化的建设资金成为我们解决问题的关键。
当前城镇化融资方式存在以下两个方面问题：其一、融资的利率与期限的严重错配。本来，城镇化过程中的基础设施投资周期长、回收慢，需要长期、低利资金与之配套，而事实上，地方政府融资主要依赖商业银行，而后者的经营特点决定了其贷款期限较短，难以与城镇化项目的长周期相匹配，由于地方政府不能公开发债，只能通过平台公司等曲线融资，为了及时偿还银行债务，地方政府还借助信托、BT项目融资等方式筹资，导致影子银行大行其道，债务成本不断攀升。其二，融资项目的收益率难以填补市场化的融资成本。由于城镇化融资项中不少为公共产品和准公共产品，其定价难以市场化。
为此，中央城镇化工作会议强调，新型城镇化融资除了地方政府举债外，还必须完善财税体制，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，增强地方政府事权与财权相匹配，增强其履行公共服务职责的能力。建立健全地方债券发行管理制度，建立政策性金融机构，并鼓励民间资本参与，同时发挥现有政策性金融机构在城镇化建设中的作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。
与地方融资平台相比，市政债券在信息披露、风险控制及融资成本等方面具有更多优势。首先，财政状况透明、市场根据机构评级对债券定价，迫使地方平台风险显性化。金融市场通过内部机制对发债主体进行约束与监督。其次，由于市政债券以地方税收或项目收益做担保，融资成本较低，期限较长，与项目使用周期相匹配，效率较高。
问题是在“营改增”之后，谁将成为替代目前高达1.6万亿元之巨的地方税第一大税——营业税呢？对此各方意见不一，房产税还是消费税，比较可行的是将车辆购置税划归地方。民国时期，车捐曾是地方一项大税。1929~1934年间，上海曾以房捐（即房产税）与车捐及码头使用费等为担保发行了三期市政公债，其中，1934年，上海市政府发行期限为12年，以全市各种车辆牌照捐款为担保的市政公债350万元。上述市政公债利率为7%，均由外商组织的银团承销并在其主持下的上海众业公所上市交易，发行之日两小时认购量高达2000万元。
近代上海市政公债之所以能成功发行且能维持良好信用，主要源于以下两点：一是稳定的财政收入与使用费；二是市政公债发行折扣率较高，如1934年的市政公债折扣率高达7%，较大的折扣率为二级市场预留了空间，促进了市场的流动性。上海三种市政公债期限长达8~20年，但利率仅为7%~8%，其中的历史经验值得我们深入研究。
然而，市政债终究只是融资工具，而土地金融工具还可在一定程度上替代现金成为土地征收与补偿工具，它在城镇化过程中有其独特的作用。
土地金融工具是突破口
城镇化融资是一项系统工程，需要长效制度设计，离不开政府与民间两方面的作用。而土地金融工具可以发挥土地资金化的独特作用，土地改革任重道远。
至于如何设计土地金融工具，促进土地资金化与国家工业化，历史的经验可供参考。近代中国特别是国民政府时期曾有过这方面的制度设计与初步探索，但只在小范围实施，成效不大。上世纪五、六十年代，台湾地区曾成功地通过土地改革促进了土地资金化，助推了台湾经济的起飞。其主要内容是委托台湾土地银行发行七成实物土地债券，同时搭配三成公营事业股票。将地主超过限额以上的土地征收，转售给农民耕种。在这里土地债券的作用至关重要：一方面，它是土地征收的工具；另一方面，它又是土地资金化的工具，地主成为股东，“凝固”在土地上的资产变成了工业化资金。这一历史经验很值得我们当前的城镇化借鉴。
我们先来看城镇化过程中的第一类资金需求，城市基础设施建设涉及土地征收、整理等过程，此为土地的城镇化过程。目前，地方政府债务中近三分之一用于此类支出。再来看第二类资金需求。公共服务需求是一个循序渐进的过程，由农民向市民的转化，此为人的城镇化过程。人的城镇化过程大大滞后于土地的城镇化过程。当前城镇化面临农民退出农村、农民市民化成本及农民进城的安居等难题。
在当前宏伟的城镇化进程中，农民手中的土地是最大资产，针对不同性质的进程，农民可以有不同的土地金融工具设计。首先，可以通过土地债券让部分已在城市落户的农民退出农村。此举一方面将大大减少地方政府现金压力，有助于缓解地方债务危机。另一方面以土地债券来替代部分现金可以节约城镇化所需资金。其次，让符合条件的农民带着土地合作社的受益凭证进城，消化农民市民化的成本。
目前，不少地方均把放弃土地承包经营权和宅基地使用权作为农民进城落户的先决条件；理由是既然农民进城落户享受城镇社保，就没必要保留这两项权利，对此，应具体问题具体分析。准“市民”化的农民大体可分三类：一是已在所在城市定居与工作；二是“漂流”在城乡之间；三是就地城镇化农民。即使在目前52.27%的城镇化率中也还有17%的人口，他们只是生活在城镇但还没有在城镇落户，户籍地和生活地是分离的，其中有2亿多人户口在家，另外还有7000多万的流动人口。第一类农民人在城市，田、宅还在农村，通过土地债券让其退出，可以盘活可观的土地资产。对于第二类农民，目前占比较高，部分可保留农村田宅，让其带着集体资产进城，消化农民市民化的成本。另一部分可能需要就地城镇化，而其在大城市赚得的钱可以支付部分成本。对于就地城镇化，主要依靠民间力量，基层土地合作社的作用至关重要。如苏州木渎镇等土地股份合作社每年的收益除了滚动用于投资经营外，还承担了社区公共事业的支出，在推动城镇化中起到了意想不到的作用。
总之，城镇化融资是一项系统工程，需要长效制度设计，离不开政府与民间两方面的作用。而土地金融工具可以发挥土地资金化的独特作用，土地改革任重道远。
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