向松祚:棚户区改造需防资金被挪用
据经济之声《央广财经评论》报道，国开行今年前四个月发放棚改贷款超过千亿元，同比增长近四倍。经济之声特约评论员、中国农业银行首席经济学家向松祚对此进行独家解读。
经济之声：今年前四个月国开行已向棚改项目发放贷款1079亿元，比去年同期增长388%，同比增长近四倍，幅度很大。钱多了四倍，这样的大幅增长说明了什么？
向松祚：棚户区改造是国务院在今年两会期间所确定的一个重点任务，今年已经明确讲，到2020年要完成3个“1亿人”的城镇化任务，其中“1亿人”就是棚户区的改造。现在差不多有1500万套棚户区需要改造，这个任务非常艰巨，总共需要的资金量大约是4、5万亿的规模，今年可能就要1亿规模的资金量。
过去棚户区改造的资金来源包括它的专项拨款、财政补贴，包括政策的金融，而国开行所承担的主要是政策的金融。从目前的数据来看，国开行作为一个中国主要的政策性银行，它在棚户区改造的资金筹集方面担当了最主要的角色，现在它所提供的棚户区改造的贷款超过棚户区改造贷款余额的60%。今年由于两会期间，国务院确定了这么一个重大任务，国开行一定会采取多种办法来筹集资金，增加对棚户区改造的支持。
我们目前承诺的资金量跟去年同期相比已经超过了20倍，这是一个非常重要的境况。今年的棚户区改造不仅仅是要完成国务院所确定的棚户区改造任务，完成到2020年3个“1亿人”的数目，更重要是还需起到所谓的“微刺激”或者说“稳增长”的一些微调和基本任务。
经济之声：4月份国开行评审承诺棚改项目贷款938亿元，前四个月累计承诺2324亿元，是去年同期的20.6倍，这个数据看起来相当惊人。承诺贷款和正式贷款有什么区别?
向松祚：历来专项贷款基本都是采用承诺的方式，它要根据这个项目的开工进度来发放贷款，这主要是为了有效防范贷款被挪用。事实上在过去确实出现过一些情况，有些地方政府的融资平台以棚户区改造的名义把钱拿来以后，实际上却做了一些其他的项目。事实上东部沿海地区棚户区改造的任务并没有想象的那么重，但这些地区也以棚户区改造的名义获得一些政策性的、比较积极的贷款，然后这个贷款被挪用了。
从今年开始，从国务院到国开行，甚至包括参与棚户区改造的一些商业性银行，它们对棚户区改造的支持重点都转向了棚户区附近，特别是川、陕、豫等中西部的省份。这些省份多数是过去三线企业比较集中的地方，特别一些比较贫困的地区，这些地区资金稀缺，更加需要政策性金融的支持，所以国开行采用承诺贷款的方式控制资金的使用，实现资金的封闭运行、专款专用，杜绝之前出现过的少数资金被挪用的案例。
经济之声：在4月份发放的棚改贷款中，向中西部地区发放贷款536亿元，占比达到64%；重点支持了包头北梁、天津西于庄，以及河南、吉林、江西、黑龙江、江苏、贵州等省市棚户区改造等一大批在建续建项目。处于中西部地区的棚户区，大多远离城市、县城，改造的难度很大。怎样保证资金的好钢用在刀刃上？
向松祚：首先大家要有一个正确的认识，棚户区改造不是一个商业性的、盈利的项目。目前棚户区改造采取的办法并不是由政府完全参与的，而是多方参与，把商业的地产公司、商业银行、财政的资金和国开行政策的金融多方面集中起来。为什么要多方面集中？就是因为这个项目本身不是一个纯粹商业性的项目，客观上来讲，有些项目可能赚不到钱。
棚户区改造实际上是一个社会公平正义的大问题，我们要保证财政的相对支持，同时还要通过多种方式尽可能降低棚户区改造的融资成本。如何保证资金专款专用，而且还要保证未来这个资金还能收得回来？这是一个系统操作的风险，不是某一个机构或者某一个单位能完成的。
经济之声：从整个贷款的流程和运作的流程来看，这种贷款容易出现什么类型的风险？
向松祚：从过去这些年的经验来看，主要的风险的有两个，一个是资金有可能被挪用。第二，棚户区改造结束以后，老百姓搬进去住了，但是这个钱可能它收不回来，或者说长期收不回来。
我们在政策性金融方面的风险容忍度与商业性金融容忍度是不同的，政策性金融收益要低一些，风险还相对较高，这才是政策性金融的一个本质特征。怎么去规避这两个风险？我们在管理流程上要更加严格，因为承接贷款的主要是地方政府的融资平台，为保证地方政府融资平台的规范运行，地方政府在制度方面必须要下功夫。
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