自主发债倒逼财务公开：地方试编财务报告提速
“去年我们是在部分市县试编，今年将在全省所有市县开展政府综合财务报告试编。”江西省财政厅一位官员就地方债自发自还试点接受《华夏时报》记者采访时如此表示。
据本报记者采访了解，地方政府编制综合财务报告，自2009年在部分省份试点以来正在稳步推进，至2012年，我国已有23个省份试编了政府综合财务报告，而目前这一范围仍在扩大，已参与试编的省份，该项工作正在向市县一级深入。
目前正在积极开展的地方债自发自还试点，将对编制政府综合财务报告形成倒逼机制。中央财经大学财经研究院院长王雍君对本报记者表示，自发自还的地方债对地方财政透明度提出了更高的要求，地方政府不仅仅要公开财政预算报告，还应该定期披露经审计的财务报告。
试编提速
随着2014年地方债自发自还试点工作紧锣密鼓的展开，编制政府综合财务报告也变得更加必要而紧迫。
近日，上海浦东新区启动试编2013年度权责发生制政府综合财务报告，试编范围主要为本级政府财政、纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位和财政拨款的社会团体，以及区本级所属的“公益性国有企业”。按照今年4月上海市财政局下发的相关通知，今年该市各区县都要开展试编工作。
此外，作为今年第一个加入地方债自发自还试点的中部省份，江西省编制政府财务报告工作也在向纵深推进。上述财政厅官员告诉记者，“去年我们是在部分市县试编，今年将在全省所有市县开展政府财务报告试编。”不过他强调，目前只是试编，不会对外公布，正式编制还要等财政部统一部署。
该官员还透露，江西省今年试点的地方债预计在七八月份经省人大审议通过后发行上市，目前正在组织债券承销团。至于政府信用评级，江西将采取跟标的形式，随广东和山东之后，选择上海新世纪资信评估公司。
据介绍，最早试编政府财务报告可能追溯到2009年的海南试点，此后按照财政部的安排试点逐步扩围，至2013年年初我国已有23个省份试编了政府综合财务报告。
按照财政部的部署，以上23个省份在试编省本级财务报告之后，应至少选择1个市和1个县开展试编工作。据不完全统计，目前至少有上海、广东、湖北、江西、四川、安徽等省市将资产负债表试编范围扩至县区一级，而财政部门组织的试编政府采访报告的培训正在全国大多数省份开展。
中南财经政法大学会计学院副教授王芳表示，当地方政府自发自还地方债时，债券市场的投资者和评级机构等利益相关者将会密切关注地方政府的债务风险和偿债能力，要求地方政府充分披露相关信息。因此，市场的力量将倒逼地方政府编制权责发生制财务报告和实行财政信息公开。
近日，清华大学公共经济、金融与治理研究中心发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》显示，地方政府性债务信息仍是财政信息公开的薄弱环节，调查的289个城市中仅14城公开债务数据。
编制挑战
虽然早在2009年就有部分省开展政府财务报告试编，但目前为止并没有一份正式公布的财务报告。
在王芳看来，政府编制综合财务报告的难点在于目前政府会计系统主要采用收付实现制而非权责发生制，无法为编制政府综合财务报告提供充分的技术支持。
“例如，在收付实现制下，政府的资产负债表只能反映一些与资金收付有关的直接负债，而大量的或有负债(例如担保负债)和隐性负债(例如承诺负债)则游离于政府资产负债表之外，无法得到充分反映。”王芳说。
一位曾研究编制国家资产负债表的专家对本报记者表示，除了会计制度，编制地方政府综合财务报告或者是一个资产负债表，很大的难点在于编制口径的问题，即什么样的资产应该放入资产负债表当中。
“比如博物馆中的文物，究竟算不算政府资产，在特殊情况下能不能变现？另外关于国有企事业单位跟政府的财务界限也很难划清，因为有的国有企业承担了部分政府职能，有的事业单位也有经营活动，这就使得财务报告可能出现遗漏或重复统计的问题。”他说。
此外还有数据缺口的问题。“原来的地方财政报告主要关注于现金流，也就是每年收入支出是否能平衡，对存量的资产负债关注得比较少。现在突然要把存量部分也编制清楚，就会发现存在很多的数据缺口，需要一定的时间去摸索、积累。”上述专家称。
为此，财政部于2012年和2013年先后颁布了新的《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》。
不过王芳认为，目前的政府会计制度仍不完善，并不能充分满足预算管理和财务管理的要求。例如，《行政单位会计制度》规定核算非货币性资产时采用“双分录”，虽然既反映了预算资金的执行情况，也反映出资产的存量信息，但使得净资产科目变得难以理解，并失去了原有的经济含义。
中国人民银行研究局首席经济学家马骏曾带领研究团队试编国家和地方的资产负债表。他认为，编制财务报告对于硬化地方政府预算约束有重要意义，难度稍大的问题包括资产负债表的口径问题和资产估值问题，但都不是解决不了的。总的口径可以参考审计署对地方负债的调查口径，政府资产的口径的确定应该考虑可变现性，暂时可以不考虑难以变现的土地和自然资源。
另外由于上述种种困难，政府编制的财务报告可能跟公众想象的情况并不一致，这也需要大量的沟通解释工作，但政府不应该迎合民众感受去编制财务报告，那样就毫无意义。上述专家表示，“无论有多少困难，肯定是要编的，编了以后才能发现问题在什么地方，然后经过方法到实践多次反复调整，才能形成可靠的报告。”
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