土地利用总体规划迎调整 18亿亩耕地红线“再拉锯”

在历经了将近10年18亿亩耕地红线严格管控之后，《全国土地利用总体规划（2006~2020）》（下称“规划”）终于迎来“调整完善的时刻”。作为中国内地土地管理工作的主管部门，国土资源部将专门据此形成草案，上报国务院审议。

国土资源部已经开始制定此项工作详细方案，包括耕地保有面积、生态退耕划线等众多涉及地方经济发展的重要问题，均被列入“调整完善工作”的基本范围。这其中，亦包括十分敏感的“科学论证耕地保有量”。

全国土地二次调查汇总的结果显示，截至2009年年底，全国耕地保有量约为20.3亿亩左右。由于近10年以来，中国政府执行“最严格的耕地保护制度”，“规划”此次的调整完善工作，势必与地方政府经济发展所需利用的土地资源密切相关。

调整完善工作启动

“这项工作正在进行当中，已经算是正式启动了，姜大明部长也布置了有关工作。”7月10日，国土资源部一位不愿具名的官员向记者证实，国土资源部已经正式启动了“规划”的调整完善工作。

记者了解到，国土资源部部长、全国土地总督察姜大明日前召开部长办公会，在这次会议上，部署了调整完善“规划”有关工作，同时，在这次会议上，审议通过了《土地利用总体规划调整完善工作方案》（下称“方案”）。

现行“规划”于2005年通过后实施，并将2006年至2020年全国耕地保有面积的底线，划定为18亿亩。此后，“规划”事实上成为全国土地管理和征占使用的“基本法”——即按照到2020年保有18亿亩耕地的指标倒算，将新增建设用地指标分配到每年，再逐级分解至地方。

在启动对现行规划的修改完善的有关工作之前，由国土资源部牵头，历时两年多的时间，国土资源部、国家统计局、农业部和各级地方政府完成了“全国土地二次调查”（下称“二调”）。二调工作系由国务院部署之下展开，按照“二调”工作部署，二调结束后，就分类汇总分析的基本情况，须向国务院进行汇报。

记者了解到，在向国务院汇报了“二调”结果之后，国务院向国土资源部提出了适当调整、完善“规划”的要求。而在此之前，国土资源部并未明确将调整完善“规划”列入2014年的重点工作，也并未在全国国土资源系统工作会议上向地方国土资源主管部门通报。

目前，与“工作方案”有关的工作，由国土资源部土地利用司、耕地保护司、地籍司、规划司等部门协同负责，作为全国国土资源的主管部门，国土资源部有望在年底前拿出一个初步的方案，并征求农业部、国家发展改革委等部门的意见，再修改后报国务院审议。

事涉“耕地保有量”

按照国土资源部初步拟定的“方案”，“规划”的调整完善工作主要涉及三个方面，一是耕地的保有面积，二是城市开发边界，三是及时更新规划数据库，强化监管。这其中，耕地保有面积和城市开发边界，都是十分敏感的问题。

接近国土资源部一位权威人士告诉记者，在部署“方案”时，对于耕地保有量，姜大明表示，要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕。

“在此之前，对于耕地保有量‘科学论证’这个说法，在此前国土资源部的各类会议当中，还没有出现过，这次对耕地保有量使用‘科学论证’这一说法，是第一次出现。”上述人士向记者表示。

在此之前，全国国土资源系统进行的“二调”汇总的结果显示，截至2009年年底，全国耕地保有面积，约为20.3亿亩。超出“规划”所划定的到2020年保有18亿亩的耕地保有面积约2亿多亩。

不过，国土资源部始终在系统内外部着重强调，中国的耕地保护的形势依然严峻。“二调”相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度以上陡坡，这996.3万公顷（将近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种。

此外，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常的耕种。这样算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷，约合18亿亩左右。也正因如此，尽管对于规划提出了完善调整的要求，但国土资源部仍然坚持18亿亩耕地保有量，不容减少。

城市开发边界将确立

“这次完善调整工作的过程中，国土资源部第一次明确提出了划定三条线，这三条线实际上就是给城市的开发划定了一个边界。”前述知情人士向记者表示。所谓三条线，即永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界。

在此之前，虽然国土资源部一直在推进“基本农田保护区”的有关工作，但“永久基本农田保护红线”系首次正式提出。按照中国现行土地管理制度，在新增建设用地审批过程中，原则上不得占用基本农田，而永久基本农田保护红线的划定，实际上即是“禁止征地”的红线。

记者了解到，为了“划死落实”基本农田保护红线，国土资源部联合农业部草拟了《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的报告（送审稿）》等，这份报告将向国务院进行汇报，审议获得通过并不存在太大的障碍。

“这将对地方政府用于经济发展的土地资源，有更多的约束。”中国城市经济协会副会长刘维新告诉记者。永久基本农田保护红线、城市开发边界一旦确立，地方政府粗放式、低成本的城镇化模式，将难以继续维系。

在此之前，北京、上海、天津三大直辖市到2020年的新增建设用地指标已经全线告急。北京、天津分别仅余2万公顷、6000公顷耕地占用空间，上海市则已经突破了到2020年耕地占用的空间，实际上已无新的耕地可供占用。

姜大明则表示，规划调整完善工作要依据有关法律法规、现行土地利用总体规划和二调最新成果，遵循统一的标准、时点、底图、用地分类和成果，规范有序推进。要防止地方借机大规模调规，防止规划调整完善演变成规划修编或重编。

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