杜绝强制“以地换户口” 要靠土地改革

我国长期实施的城乡二元户籍制度，客观上已经和其他各项制度内嵌在一起。推进户籍制度改革，势必涉及这一系列的制度调整。否则，户籍制度很容易落空。

近日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布。“意见”要求农民进城落户不得强制退“三权”，即要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。而据央视报道，高达9成受访农民不愿交地换非农户口。

显然，国务院规定的出发点，是为了保障农民权益，防止在新型城镇化进程中，出现过去的“土地换社保、土地换户籍”等不合理现象。应当说，这是人口城镇化非常重要的一个制度安排。

作为市场经济最为重要的要素之一，我们在保障农民土地权益的同时，客观上也要做出相应的安排，使农民能够带着财产进城，使土地能够配置到最优化使用的地方。因此，核心问题是：为什么有可能出现强制性让农民让出土地“三权”的事情？客观上看，根源在于农民土地的财产权保障缺乏制度安排，农民的土地权益在很大程度上是模糊的，农民缺乏明确的制度预期。

若在这种情况下推进户籍制度改革，恐怕客观上会面临冷遇。比如长期以来，一些地方积分入户指标年年用不完，一个重要原因就是土地；甚至有的大学生毕业后还想重新办回农村户口。而土地“三权”问题没有得到制度性解决，从长期看，也会带来新的矛盾和问题。农民愿意进城，也非常希望能够得到城镇户籍居民无差别的公共服务制度待遇，如果他们不愿意放弃农村土地三权，随着进城农民数量的增多，很有可能出现新的社会冲突，同时也对现行政策带来巨大挑战。比如，过去制度规定的，严禁城镇居民下乡购房购地，基本上也就形同虚设了。

保障农民权益的出发点是非常好的，但在推进的进程中，关键在于怎么落实到位。从现实看，保障农民权益最重要的就是保障农民的土地财产权，使他们财产权，不受非法侵犯，尤其是不受某些地方政府的侵犯。要让农民成为土地产权交易的主体，而不是村集体。土地是留是流，由农民自己决策。此外，在推进户籍制度改革中，要对土地问题作出更为具体的说明。按现在的农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这客观上留下了农民进城必须放弃三权的法律依据。对此需要尽快予以修订。

我国长期实施的城乡二元户籍制度，客观上已经和其他各项制度内嵌在一起。推进户籍制度改革，势必涉及这一系列的制度调整。否则，户籍制度很容易落空。从这个意义上说，联动推进户籍制度改革，已经对包括农村土地在内的制度调整形成了倒逼态势。我们需要加快农村土地制度改革，实现实质性突破，防止出现户籍制度改革被土地制度锁定的格局。

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