中国版住宅政策银行尚未营业 棚户区改造已投巨资
早已传出风声的中国版住宅政策银行终于露出真容。
7月29日，中国银监会发出通告，同意国家开发银行股份有限公司住宅金融事业部开业。
“具体的内容还没有批复，我们现在只是获准可以办工商登记。”国家开发银行一位工作人员告诉记者，按照中国银监会的要求，国家开发银行住宅金融事业部将在工商登记6个月之后正式开业。
成立这样的一个机构将会给楼市带来什么？又将给金融市场带来什么？
补上住宅政策金融空缺
“国家开发银行的这个住宅金融事业部实际上是补上了我国住房政策金融的空缺。”中国社科院经济所研究员汪丽娜说。
长期以来，我国住房金融体系主要由商业银行和住房公积金组成，主要解决的是房地产开发贷款、个人住房贷款问题。
“在保障房建设、基础设施建设上，金融的支持就出现了空缺，需要有一个制度来解决。”汪丽娜说。
这种制度在我国的探索开始于2013年下半年，国家开发银行尝试对棚户区改造提供资金支持。
2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求2013～2017年完成各类棚户区改造1000万户。
资金从哪儿来成为一个亟待解决的大问题。
2013年12月12日～13日召开了中央城镇化工作会议。这个会议提出要推进政策性金融机构改革，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。
中央城镇化工作会议提出了住宅政策性金融机构的概念，但并没有明确由谁来主导。
今年4月2日，国务院常务会议召开，提到加快棚户区改造，让亿万居民早日“出棚进楼”，是改善民生的硬任务，也可以有力拉动投资、促进消费，是以人为核心的新型城镇化的重要内容。今年要更大规模推进棚改，必须抓住资金保障这个“牛鼻子”。
这个会议确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。
也就是说，4月2日的国务院常务会议为住房政策银行的设立定下了基调和具体落实单位。3个多月后，中国银监会正式就此作出批复。
按照中国银监会的说法，同意国家开发银行成立住宅金融事业部是贯彻落实国务院稳增长、促改革、调结构、惠民生政策的重要措施。
从批复的内容上看，国家开发银行住宅金融事业部所能从事的业务主要包括两大块：办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务；在经批准的额度内办理软贷款回收再贷业务,专项用于支持纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设项目。
简单地说，棚户区改造、相关城市基础设施建设将是国家开发银行住宅金融事业部的主要工作对象。
“棚户区改造和城市基础设施建设需要大量、长期的资金，而商业银行一般不愿做长期贷款业务，矛盾就出来了，地方政府在过去不得不建设融资平台来获得资金。”汪丽娜说，现实确实需要一个政策性金融机构对上述两项业务提供长期资金。有了这样的金融机构，不仅能提供建设所需的资金，还可以帮助地方政府分散风险。
棚户区改造任务的加重是催生住宅政策金融机构的另一原因。按照国家的规划，今年全国将有700万套保障房开工。在这其中，棚户区470万套，而去年，这个数字是320万套。
在长富汇银投资基金管理有限公司总裁张保国看来，今年是棚户区改造任务最重的一年，资金需求量较往年显著增加。同时，今年也是我国房地产市场新一轮调整的一年，宏观经济短期内面临快速下滑的风险也明显加大。在这个背景下，成立国家开发银行住宅金融事业部，一方面能够有效缓解棚户区改造相关工程建设的资金瓶颈制约，另一方面也对扩大内需、降低因房地产市场调整而引起的经济短期快速下滑风险起到对冲作用。
机构尚未正式开业，棚户区改造已经投入巨资
尽管国家开发银行住宅金融事业部尚未正式开业，但投资已经开始，今年以来，棚户区改造资金投入不断加速。
根据国家开发银行公开的数据，截至今年4月末，国家开发银行已经向棚户区改造项目发放贷款1079亿元，较去年同期增长388%。
在7月召开的国家开发银行二季度工作会议上，有关棚户区改造的资金投入成为重要内容。这个会议透露出的信息显示，截至6月末，国家开发银行新增承诺棚改贷款6760亿元，是去年同期的18倍；发放2195亿元，占到上半年该行新增人民币贷款4737亿元的46%，发放额同比增长433%。
在这个会议上，国家开发银行将全年的棚户区改造资金目标划在了4000亿元以上。
“今年开始，行里就开始模拟住宅金融事业部，主要就是做保障房，准确地说，是做棚户区改造。”国家开发银行一名工作人员告诉记者，上半年就差不多完成了全国近7成的棚户区改造贷款发放任务。
那么，这笔巨资从何而来？
公开信息显示，央行已经通过补充抵押贷款的方式向国家开发银行注入1万亿元资金，用于棚户区改造和相关城市基础设施建设。
“国家开发银行没有吸纳存款的网点，主要靠发债来归集资金。”汪丽娜告诉记者，我国虽然已经过了人口红利期，但储蓄的红利期还没有过去，整个社会依然处在高储蓄状态。国家开发银行向棚户区改造和城市基础设施建设提供资金，就是通过类似发行国债的方式向社会融资。
今年4月2日召开的国务院常务会议提出，由国家开发银行成立专门机构，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与。
也就是说，国家开发银行住宅金融事业部主要面向邮储等机构发债。
“邮储有大量的沉淀资金，他们也乐于通过购买债券的方式来盘活这些沉淀资金。”汪丽娜说，由于国家开发银行发债是以国家信用作担保，成本低廉，地方政府也愿意选择国家开发银行贷款。
对地方政府而言，城市基础设施建设是其关注的重点。以往城市基础设施建设资金缺口的解决主要仰仗土地财政，在国家开发银行住宅金融事业部正式开业之后，这笔资金的来源将多出一种方式。
“这也就是住房政策金融的一大功能。”汪丽娜说，对国家开发银行来说，资金来源不是问题，而且经历了从政策性银行到商业银行的转型，国家开发银行在经营理念、专业能力上都有了提升，这也是选择国家开发银行探索住宅政策金融的原因之一。
不过，也有机构对棚户区改造的巨额资金投入表示担忧。
高通智库总经理兼首席分析师张宏表示，棚户区改造的投入中有一部分是需要回收的，这部分投入该如何循环？目前还看不到模式。
对房地产市场影响不大
尽管是住宅政策金融机构，但国家开发银行住宅金融事业部的筹备、开业，可能并不会对房地产市场带来太多直接的影响。
“更多的影响是间接的。”中原地产首席分析师张大伟告诉记者，因为国家开发银行住宅金融事业部的出现，棚户区改造肯定要加速，会有一部分住宅需求转移到商品房市场上，因为棚户区改造需要一定的周期，改造过程中的居住需求会被释放。棚户区改造还会涉及资金补助，这些都有助于部分住宅需求的转移。
“对房地产市场，不会造成大的冲击。”张保国说，棚改项目会影响到很少一部分保障房和商品房之间交叉重叠的购房人群，但因为其有特定的供给对象，基本不会冲击到商品房市场。
张保国认为，棚改项目配建的商品房，体量并不大。因此，行业供求并不会发生明显改变。
在张保国看来，中国此前保障性住房投入远远不足，构建多层次住房保障和供应体系一直是政府力争实现的目标。中国版“住宅银行”启动，将形成“开发性住宅金融机构+个人公积金住房储蓄”的住房金融体系，有助于中国房地产发展逐步实现“多条腿”走路的态势。
值得注意的是，棚户区改造中既有保障的部分，也有市场的部分。
“很多棚户区都在市中心，其改造之后的市场价值很大，会不会就此形成除保障房和商品房之外的一种新的住宅形式？”张宏说。
汪丽娜也有类似担心。在她看来，我国目前的房地产市场已经出现结构性过剩的局面，新建住宅的成本显然要高于盘活存量的成本，如果能将结构性过剩的住宅转变成保障房，将会大大节省政府投入。在这个意义上，用于棚户区改造等保障房的投入恐怕还需要再计算。
汪丽娜的另一个担心是住房政策金融机构的运行，发达国家的类似机构是在二级市场运作，而我国则是在一级市场直接介入。
“从国外发展中国家的情况看，其住宅政策金融机构的运行大多都不成功。”汪丽娜说，根本的原因在于，政府在一级市场介入存在道德风险，低效、高成本都是天然的缺陷。
“结果是悲观还是乐观，取决于投资效率。”知名财经评论员叶檀对住宅政策金融机构的前景作出这样的判断。
她撰文说，她担心的是如果棚改无法获得实际经济收益，低效率与贪腐使基础设施投资边际效应下降为零，产业升级没有应声而起。那么结果将是政策性银行手中积攒大量坏账，不得不通过资产证券化等方式转移坏账，或者由财政注资。
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