观点：不动产登记应尽快从条例升级为法律
国务院法制办网站近日公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，向社会公开征求意见建议。建立不动产统一登记制度是推进简政放权、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外、保护权利人合法财产权，以及方便企业、群众的有效举措。
《暂行条例》的突出亮点是“统一”
征求意见稿的突出亮点是将不动产登记从“割据”状态调整到了全国统一，明确了征地机关以及不动产登记信息的共享和保护问题，明确了不动产登记的法律责任。征求意见稿要求建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构信息纳入统一基础平台，实现信息实时共享；并要求不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。
《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》首次明确给出不动产的定义，不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。不动产登记所涵盖的范围包括整个国土和海域，其中也包括了农村建设用地及宅基地。随着明确城乡不动产统一登记，城乡土地物权将进入平权时代，农村建设用地及房产价值不高，集体土地流转难等问题可能破题。不动产统一登记，建立城乡统一不动产登记制度，对赋予农民更多财产权利、保障农户宅基地用益物权、建立城乡统一的建设用地市场、集体经营性建设用地“农地入市”等重大改革，具有产权统计的基础性作用。
不动产登记工作本身就是对全国不动产信息的一次摸底过程，可以摸清国内房屋总量、家庭不动产持有数量结构等基本信息，在客观上为楼市调控提供信息支持，可以为建立城乡统一的土地市场奠定基础，对新型城镇化战略的推进给予必要的信息支持。
不动产登记立法还有待“提速”
不动产登记立法不仅要广泛征求民意，同时也要适当升级提速，有效化解“难产”僵局，加快立法进程，适时由“暂时条例”升级为“条例”乃至“法律”。
早在立法酝酿之初《不动产统一登记条例》就引起社会各界的关注和热议。遗憾的是，进展缓慢的不动产登记制度再度“难产”，令无数对其寄予厚望的公众大失所望。早在2013年3月，有关部门就曾明确提出2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》。如今6月底已过《不动产统一登记条例》的出台“爽约”已成事实。
从2007年《物权法》提出建立以个人住房信息联网为核心内容的“不动产统一登记制度”，至今已经7年过去，不动产登记制度的建立可谓进展缓慢且举步维艰。牵涉部门多，协调难度大，利益博弈剧烈，既得利益主体阻挠，如此多负面因素叠加。滞留在研讨和征求意见阶段的《不动产统一登记条例》，今年年底能否出台都不容乐观，或许年底继续“爽约”也未必让人感到意外。
今年上半年不动产统一登记制度一度有推进提速的迹象。今年1月，中央编办发布《关于整合不动产登记职责的通知》；3月，不动产登记试点城市确定；4月，国土部成立不动产登记工作领导小组；5月，国土部不动产登记局正式挂牌；6月，不动产登记信息平台研究设计启动。截至6月底，至少已有河北、江苏、山东、山西等18个省(区、市)启动了不动产统一登记工作。遗憾的是，社会各界更为关注的、有关部门曾经承诺的2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》并未如期兑现。5月，国土资源部通过的立法计划中显示，原本定于6月底出台的《不动产统一登记条例》，变为在6月底前力争报出送审稿，年内完成立法。
有媒体从权威人士处获悉《不动产统一登记条例》延期，有望在今年年底前出台，目前仍在研讨和征求意见阶段。
不动产登记立法也有待“升级”
立法的滞后、法规的难产，从一个侧面折射不动产统一登记制度进入到顶层设计和立法的实质层面后，各方面利益博弈加剧，多部门利益格局博弈和既得利益者的阻挠成为法规难产的主要因素。
撇开利益格局因素，单纯从工作层面讲，不动产统一登记涉及的基础信息采集、法律法规规章梳理和职能整合三项工作都难度颇大，基础信息缺乏、法律法规规章混乱“九龙治水”式的格局难以协调，三项工作都进展迟缓，致使不动产登记条例迟迟不能出台。
市场经济迅速发展倒逼不动产统一登记尽快出台，而随着征求意见稿公开征求意见，也必然有力促进相关法律法规修改，将倒逼物权法、土地管理法、森林法、草原法等相关法律法规修改，也将倒逼“小产权房”等一系列政策问题破题。
以法律法规规章的梳理为例，法律法规规章梳理工作涉及不少不动产登记的法律法规规章，如《土地管理法》、《房地产管理法》、《房屋登记办法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用权登记办法》等。其中不少法律法规条款对《不动产统一登记条例》的出台存在着制度障碍，这些法律法规条文不仅没有理顺，有些本身就处于需要修订的状态。假若只顾制定《不动产统一登记条例》，而不同时修订相关的法律法规规章，那么势必产生不动产登记的法律法规规章间的冲突，相关法律法规规章就可能成为牵制《不动产统一登记条例》顺利实施的绊脚石。
因此，国务院除了继续推进《不动产统一登记条例》的立法进程外，还应主动协调全国人大常委会加快相关法律的修订完善，同时督促有关部门做好相关规章的修订和废止工作。
需要指出的是，《不动产统一登记条例》的出台“爽约”挫伤了公众对条例的期待。有关部门信誓旦旦如期出台条例，却又未对条例“爽约”作出任何解释。官方至少应该通过媒体向社会解释条例没有如期出台的原因、出台的大致时间表。
李克强总理谈及深化改革时曾多次强调要拿出壮士断腕的决心和勇气。不动产统一登记制度的建立和《不动产统一登记条例》的制定，是全面深化改革的一项具体内容，也要求有关部门拿出壮士断腕的决心和勇气，义无反顾、排除阻力、知难而进、强力推进，以更大的决心破除利益藩篱，坚决把“硬骨头”啃下来，争取《不动产统一登记条例》早日出台。
坦率地讲，假若连一部暂行的行政法规的制定都这么费劲拖沓，那么将来出台后的执行和落实或许会更加难上加难、令人堪忧。
不动产登记的立法还需升级提速，期待不动产登记立法尽快由“暂行条例”升级为“条例”甚至“法律”。
（作者为《中国司法》杂志主编）
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