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清查风暴收尾海南唤醒14万亩囤地

https://www.biud.com.cn 2014年08月21日08:16 家居装修知识网

8月，海南东海岸的高隆湾，朝阳照耀在美丽的海滩，投下一个个忙碌的影子：工人交织、机械轰鸣……施工现场一片繁忙景象。这块沉寂了十多年的土地，一夕之间动了起来。

在海南省东、西1823公里海岸线上，一块块“沉睡”已久的土地正陆续被唤醒。从2013年3月起，海南举全省之力打响了闲置土地处置攻坚战，曾经先后6次召开全省会议，对全省闲置土地进行清理部署。在国际旅游岛建设稳步推进、土地供应矛盾日益凸显的今天，盘活“供而未用”的近14万亩闲置土地，事关海南发展大局。

在经历一年多的土地整肃行动后，海南土地闲置转型行动进入收尾，却意外发现，有超过七成的闲置土地被划归为“政府原因”，成为海南大量闲置土地免遭处置的“挡箭牌”。

这是一场政府、企业各方力量的博弈运动，清查背后，除了暴露出地方政府此前在土地出让方面的乱象之外，海南省经济发展方式也到了重新定位的关头。

土地处置攻坚战打响

在这场史无前例的土地清查风暴中，海南省专门成立了土地资源利用管理突出问题专项治理领导小组，该机构由国土厅、林业厅、商务厅、监察厅等多个部门联合组成，作为常设机构的办公室设在海南省国土厅。

在该机构今年5月份的一份通报数据中，海南省闲置土地的“家底”首次被揭开—截至今年5月初，海南省共有1150宗、13.92万亩“供而未用”闲置土地，“批而未征”5.47万亩、“征而未供”10.45万亩。

彼时，按照通报，海南各市县已处置“供而未用”闲置土地合计836宗、面积9.23万亩，占闲置土地总宗数的73%、总面积的66%。

通过这次攻坚战，政府总计收回土地12.38万亩，其中各市县收回1.39万亩“供而未用”闲置土地，完成0.54万亩“批而未征”土地征收，并将10.45万亩“征而未供”土地纳入政府储备。

海南省国土环境资源厅厅长陈健春曾感叹，这些收回的土地面积之和，相当于海南省2013年建设用地供应总面积3.44万亩的3.6倍。在此过程中，海南省累计清理拖欠土地出让金79.86亿元人民币，其中追缴入库46.57亿元，创新海南历年来清理拖欠土地出让金额之最。

愈发紧张的建设用地指标问题，无疑是这场清查风暴的原动力。

根据海南省国土厅的数据，“十二五”期间，海南全省实际新增建设用地达44万亩，而根据土地利用总体规划，今后海南可用的全部建设用地指标总共才65万亩。

“海南许多城市用地指标严重不足，土地成为最大的制约因素和发展瓶颈，同时征而未用、荒芜闲置的现象大量存在，不少土地被晾在一边晒太阳。”海南省委副书记、省长蒋定之在此前一次闲置土地处置工作会议上强调，越往后，海南的土地指标缺口将越大，土地约束将越突出，因此要十分重视存量挖潜。

“海南省意识到囤地问题已经严重制约了国际旅游岛的开发建设，开始下大力度进行整顿，这是可喜的现象，不像以前，一阵风就过去了。”海南当地有开发商代表张强(化名)向时代周报记者指出，海南真实闲置土地面积或许远不止这些，清理工作其实在一定程度上遭到地方政府的抵触。

“海南地方财政基础较薄，此前在区域开发中更多的是将大片土地交给开发商整体开发，企业手中把持着大量土地资源，要清理这些大企业的闲置土地及追缴所拖欠土地出让金并非易事，尤其是部分由大企业主导开发的海南知名开发片区，掌握土地资源就掌握了房屋定价权，这也是海南前几年房价地价暴涨的很大原因。”海南省政府也有工作人员对时代周报记者坦承，在清理过程中，既存在地方政府对辖区企业的保护意识，又存在对大企业的畏惧心理，导致地方政府过多地把闲置土地划归“政府原因”。

根据海南省国土厅统计，此次海南全省因政府原因造成闲置的土地874宗、10.3万亩，占闲置土地总面积的74%。海南省副省长何西庆在一次会议上也提出，该认定结果中因“政府原因”的闲置土地所占比例很高，需要再做深入细致分析。各市县不能把“政府原因”笼而统之地作为违法违规企业逃避处置的“挡箭牌”。

12家大户囤地近4.5万亩

7月份，海南省闲置土地处置工作进入攻坚克难的最后阶段。

手握大量闲置土地的“大块头钉子户”，成为海南省国土厅7月份重点攻克对象，骏豪集团、中远地产、鲁能集团、华润置业、中信泰富[-0.61%]等12家在海南的囤地大户在约谈之列。

时代周报记者拿到的12家企业处置通报显示，该12家企业土地闲置的数量大、时间长，其总计44742亩闲置土地，占海南省闲置土地总面积的32%，从闲置时长来看，最短为6-7年，最长达22年。

从细节来看，这12家企业当中，以骏豪集团闲置土地最多，达16686亩，占12家企业闲置土地总面积比重超过37%。

“骏豪闲置的地主要位于海口市甲子镇，是2007年前后其从别的企业转手而得，这里面很大部分是农用地，不符合规划。”海南省国土厅办公室相关负责人向时代周报记者透露，在去年3月31日，骏豪集团与海口的国土部门签订了限期开发协议，约定在今年的4月1日开发。不过，骏豪集团这批次闲置土地依然未能如期进行开发，“现在，国土部门已经决定有偿收回，骏豪集团也同意了，具体价格等核心问题还在协商中。”

在这份处置通报里，中远博鳌项目中的2187.5亩闲置土地采取限期开发方式处理，且已签订协议。此外，有13904亩土地是以延长动工开发期限协议方式进行处置，其中涉及华润石梅湾项目987.8亩，中信泰富神州半岛项目967.2亩，鲁能盈滨半岛项目2192亩土地等。

事实上，简单延长开发期限，已成为本轮海南省闲置土地处置中最为普遍的手段之一，海南各市县通过延长开发期限方式处置土地面积为6.53万亩，占全部已处置的面积71%。

“企业往往交些罚款就能延长开发期限，但这很容易造成二次闲置，”海口市某开发商代表对时代周报记者说，“延长开发期限并不能有效解决土地闲置问题，部分闲置土地在达到或超过延长后的开发期限后仍不会动工建设，这对政府后续的监督管制能力也提出考验。

对于这些企业，海南省国土厅下达了“通牒”及日后要求：如企业不按照约定进行投资，继续造成土地闲置的，政府将没收保证金，收回土地使用权。凡是存在因企业原因造成土地闲置超过500亩的，以及没有配合市县政府7月底前完成处置工作的，市县政府和国土部门不得再接受其报名参与新土地的招拍挂活动，也不得对该企业原有的项目供应新的用地。

“省内土地审批管理也是在逐渐严格，在2014年海南省政府工作报告中已提出，要统筹岸线土地资源开发利用，实行全省土地资源统一规划、统一交易和统一监管。” 中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长匡贤明对时代周报记者介绍，现在实行严格填海造地和无居民海岛使用审批管理，将下放市县审核审批的林地管理权限收归省林业部门管理。此外，如三亚等城市已经不再与企业进行一级开发合作。

但经此一役，截至7月31日，海南省共处置闲置土地13.22万亩，处置率达95%。海南省政府为此召开专题会，部署收尾阶段工作。

库存10年难消化

多年的“圈地运动”与房地产开发，造成了海南楼市高库存，供过于求。

克而瑞此前公布的一份报告显示，海南18个市县未来3-5年，包括在售、库存和准备开发的潜在供应量合计达到1.079亿平方米。即便按照2011年海南全年房地产销售面积880万平方米计算，未来10年内，即使不再增加新的楼盘立项，这些库存也难以消化完毕。

随着今年以来房地产市场陷入低迷，以旅游地产为主导的海南省也承受巨大的市场压力。据搜房网数据监控中心显示，今年上半年海南商品房签约套数、总成交面积及成交金额均同比下跌近30%。整体来说，海南楼市量价齐跌，不容乐观。

5月底，海口市出台《关于促进房地产市场健康发展的实施意见》刺激海口楼市，自6月1日起在海口市行政区域购买单套建筑面积在120平方米以上的新建商品住房可落户5人，此举被解读为楼市变相松绑。

但是，海南的房地产投资并未放缓，其经济发展依然高度依赖房地产。在今年上半年各省市房地产投资占固定资产投资的比重对比中，对于地产投资依赖度海南以46%的水平排名第三，仅次于上海(55%)、北京(52%)。如果以房地产投资占GDP的比重来排，海南则以36%排名第一。

而据海南省统计局最新发布的相关统计数据，截至今年5月底，海南省房地产开发500万元以上的在建项目达722个，同比增长9.4%，占同期海南全省全部固定资产投资项目的36.3%。

“大量批而未用的土地闲置，已经建成的小区形成一个个空城，开发商们除了卖房，似乎并没有给海南的旅游服务业带来任何新模式。”上海易居研究所研究员严跃进对时代周报记者说，除了开发以住宅销售为主的房地产，海南仍然没有建立一个完整的、真正意义上的旅游市场，旅游服务业的基础相当薄弱。

三亚大小洞天发展有限公司董事长孙冬也认为，旅游地产项目的购房者如候鸟一般前来短期度假，造成拥挤和空城期，在常年人流量不足的情况下，基础设施很难完善。

“旅游地产成为过去多年中，海南最容易做的事情，这也成为海南产业结构单一的系统性原因，”上述海南省政府相关工作人员还透露，本次闲置土地处置得到落实后，海南省经济发展方式的纠偏才能完成。

海南国土厅土地专项治理工作领导小组处长王保汉：

政府原因不是房企囤地挡箭牌

由于特殊的历史原因和区域开发模式，海南省普遍存在的大企业囤地、炒地问题由来已久，积重难返，成为全国土地闲置的重灾区。

从2013年3月始，海南掀起一场史无前例的土地清查风暴，海南省政府曾经先后6次召开全省会议，对全省闲置土地进行清理部署，确保今年7月底前全面完成清理处置任务。

目前，海南省闲置土地处置情况如何？各市县政府部门是否动真格？时代周报记者日前就这一系列问题，对海南省土地资源利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室处长王保汉进行了专访。

政府原因闲置土地占七成

时代周报：经过一年多的土地整肃行动，海南省这一轮闲置土地的处置结果如何？与过往相比，这一次各市县是否动真格？

王保汉：闲置土地量多、年代久，这确实是海南省这些年存在的土地争议，但我个人认为，海南省委、省政府近年在处理闲置土地上的重视以及力度，是其他省市没法比的。

上世纪90年代初，海南省房地产热，出现了低价出让、过量供应及投机炒作的现象，造成大量土地闲置。自中央1997年11号文件和国办1999年62号文件出台后，海南省在1999年摸清了全省闲置土地的家底后，已自上而下展开了多轮非农建设用地清理整顿。在近年海南国际旅游岛的概念下，省内也出现了部分囤地苗头，由此也开启了多次土地盘查，尤其是去年起开始的新一轮土地整肃，是史上力度最大的，省里多次召开全省会议进行工作部署，确保今年7月底前全面完成清理处置任务。

在土地立法上，海南省也是走在率先之列，近年来，海南省通过立法、出台了《海南省闲置土地认定与处置规定》、《海南省土地置换办法》等规范性文件，配合强化处置力度、约谈等形式，为海南省闲置土地处置取得阶段性成果。

可以讲，省里还是收回、盘活了一大批闲置土地，这一轮土地清查也进入尾声，但具体数据正在报批省里，暂时还不方便透露。

时代周报：历经十多年，海南闲置土地问题始终难以彻底处理的原因有哪些？

王保汉：按照去年海南省新颁发的闲置土地认定，存在“超过动工开发日期满1年未动工开发的；超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的”等情形，可认定为闲置土地。

但可以看到，不少土地已闲置超过10年，法律关系复杂，历史遗留问题突出。相当部分土地在上世纪90年代就已经出让，当时很多地区或因土地利用总体规划、控制性详细规划没有编制，或因规划条件设置不科学、权属权益不清晰，或因基础管理不规范、基础设施不配套、征地手续不完善、补偿资金不到位等，历史问题难以解决、遗留至今。

此外，从历史上看，海南建省20多年来，发展经历了几次起落。当资金大批涌入时，土地等要素价格被炒高，但危机到来时，大量资金出逃，造成了一些土地闲置时间长，且涉法、涉诉、涉抵押的情况多，甚至有些土地的买主已没了踪影，影响了地块的开发动工建设时间，也无形增加了政府处置工作的难度。

如部分闲置土地已抵押给银行，而抵押贷款并未用于抵押宗地的开发建设，如果收回这些闲置土地会造成抵押物悬空，银行会追究政府的责任，而有些土地在目前的土地规划中为农用地，不能开发建设，无法解决抵押债权问题。这也是政府与企业官司中经常败诉的重要原因。

时代周报：目前认定结果中，因“政府原因”的闲置土地合计面积有10.3万亩，占到总体闲置土地的74%，所占比例很高，这是不是让不少闲置土地在这一次清理时逃避了处置？

王保汉：闲置土地主要分为“政府原因”和“企业原因”两种，所谓“政府原因”，通常包括征地历史遗留问题、被征地农民的补偿安置、配套基础设施不完善，或者政府规划的调整变更等。

我个人认为，在实际中，认定成政府原因比例是偏大和不客观的，有些土地闲置既有政府原因也有企业原因，但普遍会被简单认定为政府原因。因为这当中很难做事实界定，比如投资额25%的说法，政府和企业就经常各有说法。

海南省里开会也强调，因“政府原因”的闲置土地所占比例很高，需要再做深入细致分析。各市县不能把“政府原因”笼而统之地作为违法违规企业逃避处置的“挡箭牌”。

海南将取消“一揽子”供地模式

时代周报：从这次全省土地处置的结果看，延长动工开发期限占到了大部分，这其实并不能有效解决土地闲置问题，还可能带来二次闲置难题，这要如何解决？

王保汉：按照规定，因为企业自身原因取得土地使用权两年未开发的，就会被认定为闲置土地由政府无偿收回。但如果是政府原因，则可延长开发期限。

这一次，延期和限期开发的土地都占据了大比例，在这次处置时，我们提出这些土地要先消除“政府原因”的认定原因。在具体开发时，也要考虑到的实际问题就是，在一年内将这些闲置土地全部征收完不可能，也不现实，几万亩地也需要企业雄厚的资金实力，一下子无法全部开发完毕，至少需要3-5年的消化周期。

这次处置结束，专项工作也就告一段落，但省厅及相关部门日后对没有开发也没有回收的地块，还会保持常态化的跟踪了解和监督管理，避免造成二次闲置或者继续闲置。

时代周报：海南省如今提出取消“一揽子”供地计划，严控建设用地规模，具体是怎么一回事？

王保汉：客观地讲，我个人对一些大项或者特大型项目是要非常警惕的，不排除是企业弄一个子虚乌有的大策划出来，最终搞圈地运动。

过往有不少案例，企业带大项目来，然后跟政府签个协议，省内提供“一揽子”供地和成片开发模式，但有一部分企业并没有兑现开发计划。现在来看，有一些一开口就是上千亩地甚至上万亩地的项目，不少就是扯淡的假项目。

今后，海南省将全面取消“一揽子”供地模式，坚持按项目带土地的原则进行供地，按年度投资计划、项目建设需求、分期分批、逐年安排落实项目用地。凡未列入年度项目计划和土地供应计划的，一律不得供地。

时代周报：现在还有一个普遍看法，海南省沿海岸线的土地已被各大房企占完了，政府手里已经没地了，后续土地供应是否已青黄不接？

王保汉：这是一个误区，在不少媒体报道中说，在沿海岸线的很多土地，已经被不少企业所瓜分，如近期被约谈的12家大企业中的华润、中信、鲁能等企业在一些区域拥有大体量土地，但实际上，他们只是和政府一起进行土地一级整理，并不代表地就已经是他们的了，这些土地后续还要经过正式招拍挂的程序。即使是这些大企业有意向，我们在实际供地中，也只能按流程供地，不可能一下子供出这么多地。

从国家给海南省的规划指标来看，我们全省的土地规划还有很大的发展余地，后续的土地供应是可以满足到2020年之前我们建设用地的总量，不是有些媒体所说的，地都被挑完了没有后备。