粗放管理导致近20万亿土地出让金“裸奔”

近期国家审计署掀起了全国首次土地财政审计风暴，严查土地出让金收支、土地征收、储备、供应等领域的权力寻租和腐败现象。据悉，审计报告将在两个月后披露。

可以预期的是，这份被寄予“摸清家底”的审计报告，将直陈近年我国土地出让金的收支现状，揭示种种违规操作行为以及资金流失现象，一批官员或因此受到问责或者落马。因为土地领域一直是我国官员腐败的重灾区，此前中央巡视组在巡视的21个省份中，发现20个省份存在房地产腐败现象，占比高达95%。

通俗地讲，土地出让金是指地方政府通过出让土地使用权而得到的收入。随着近些年我国房地产市场的火暴，各地土地出让金呈现出快速增长的态势，甚至成为地方财政收入的主要来源。据国土资源部的数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元，接近20万亿元。

为了加强管理，2006年国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”，并明确限定土地出让收入的适用范围限定为征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。

虽然并非无规可依，但从现实来看，巨额土地出让金通常处于自己管自己、封闭运行的状况，有的成为地方部门的“小金库”和福利。用途更是五花八门，有的变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金，有的变身为少数官员的“私房钱”，被他们随意的侵占挪用。国家审计署在2010年所发布的相关调查报告就显示，在被抽查的市县中，674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。

究其根源，土地出让金收支不规范还在于土地出让金管理制度的缺失，尤其是全国统一的土地出让金管理制度长期处于空白。上述国务院于8年前颁发的通知则是有关土地出让金管理制度的最高文件。管理文件缺乏应有的权威性以及制度的不完善，为地方政府随意安排土地出让金埋下了制度漏洞。比如，土地出让金使用范围和结构皆缺乏相应的制度保障，通知虽明确了土地出让金的使用范围，但对各项支出所占比例的缺乏限定。

其次，对土地出让金缺乏监管，存在暗箱操作的空间。一方面要加强审查和监督，另一方面要提高土地出让金的透明度。就具体措施而言，要建立定期的审查制度，定期对各省各市政府土地出让金的收入和支出情况进行检查，如发现问题要及时指出，限期整改，并公示相关的检查结果、存在问题以及整改的情况，接受社会公众的监督。

审计署首次大范围对土地出让金进行审计，表明了决策层整治土地出让金乱象的决心，然而仅靠审计，只能治标难以治本。此前几次专项审计，虽然查出了许多问题却没有根除土地出让金乱象，就说明了这一点：只有形成制度性的规范，才能从根本上剔除土地出让金的乱象。否则，只会留下每次审计每次发现问题的遗憾。

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