棚改剩下“硬骨头”:遭遇资金安置两大难题
“当前棚户区改造面临两个主要难题，一个是资金，一个是安置。”中部某省会城市的一名政府官员向中国证券报记者表示，旨在实现“居住公平”的棚户区改造项目面临很多难以解决的问题，这些问题与当前该项工作的发展阶段和楼市状况关系密切。中国证券报记者多方调研发现，在利润空间较大的旧城改造基本完成后，很多城市剩下的是工矿区、林区、垦区等难啃的“骨头”，这种局面不仅给棚改带来资金难题，也将极大地制约棚改的进度。更为重要的是，不少三四线城市楼市出现供大于求的状况，楼市低迷不振，土地财政缩水，这一方面将加大棚改的资金压力，另一方面也在安置层面带来协调的问题。
剩下“硬骨头”
“对于我们开发商来说，棚户区改造分为两类，一类是旧城改造，这部分相对容易操作，而且利润较高；另一类是城市边缘或远郊区的棚户区改造，这部分改造难度大，而且‘油水’少。”上述城市的一名开发商向中国证券报记者表示，在他所在的城市，旧城改造已基本完毕，剩下的都是难啃的“骨头”。
今年3月全国“两会”期间，中央宣布再改造1000万户以上各类棚户区。作为“微刺激”的重要组成部分，新一轮棚改启动，但在经过此前6年的全国性棚改大潮之后，剩下的棚户区改造难度较大。
就范围来看，棚户区改造包括工矿区、林区、垦区改造等几个方面。其中，位于城市核心区域的棚户区改造项目通常被称为旧城改造。与远离城市核心区的棚户区改造相比，旧城改造的利润较高，容易吸引资金进入。
从2008年开始，我国启动全国性棚户区改造，在“先易后难”的原则下，很多城市率先完成旧城改造。在上述城市，旧城改造早在前年就已基本完成，剩下的棚户区改造项目大多位于远郊区，遭遇“嫌弃”，工作进度缓慢。
以该市南部一宗规模不小的矿区改造项目为例，虽然当地政府为其设置了一系列优惠条件，包括开发贷利率优惠、税收优惠、给予相邻土地开发权等，但最近半年来仍乏人问津，导致该项目继续搁置。
上述开发商表示，远郊区的很多棚户区面临较复杂的历史遗留问题，如产权、补偿标准等，实际操作的难度很大。“如果没有政府部门的介入，这部分棚户区很难改造。”另一个重要问题在于，项目位于远郊区，企业没有利润可图。
这种情况并非个案。今年3月，住建部副部长齐骥表示，根据各地汇总的数据，全国还有1400多万户需要进行棚改，这是“硬骨头”。目前尚未改造的棚户区大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。处于中西部地区的这些棚户区大多远离城市、县城。
上述城市的一名政府官员向中国证券报记者表示，棚改工作涉及多个部门，各项协调程序较复杂，一些远郊区的棚改项目前身属于破产企业，涉及多重历史遗留问题，目前缺乏较好的解决办法。因此，尽管期望值较高，但棚户区改造的进度可能慢于外界预期。
资金困境凸显
由于存在上述“肥瘦不均”的结构性难题，棚户区改造的资金困境愈加凸显。上述官员向中国证券报记者表示，当前棚户区改造面临两个主要难题，资金困境首当其冲。
棚户区改造是我国保障性安居工程的5个主要住房品种之一。前几年，有专家认为，与其他保障性安居工程品种相比，棚户区改造有利可图，容易吸引社会资本进入，因此不需过多担心资金问题。但最近两年来，这种观点已很少出现。
“之前说的‘有利可图’，主要是针对旧城改造。现在很多城市只剩下远郊区的棚户区改造，资金问题就凸显了。”业内人士表示，棚户区改造的资金来源主要包括政府资金和社会资本两部分，如今这两部分都出现了问题。在以“房地产经济”主导的地方经济模式中，土地出让收入是主要财政来源，但去年末以来，房地产市场趋冷，土地出让金锐减，房地产相关税收下降，地方政府的可支配资金明显减少。
这一观点得到很多人士的认同。上述官员表示，一方面，经过多年的房地产大发展，市区的优质土地出让殆尽；另一方面，当前房地产市场低迷不振，现有的土地“卖不上价”。上半年，该市多宗地块拍卖遭遇流标、流拍，还有不少地块以底价成交。“以前做旧城改造，市区的土地价值可以抵扣相当部分投入，政府甚至还有利可图，但在远郊区的棚户区改造中，很多土地没人接手，价值就无从体现。”
按照这种逻辑，社会资本的积极性降低便不难理解。上述开发商表示，偏远地区的棚户区改造的利润率很低，单个项目几乎可以低到5%以下，甚至有可能亏本。在改造和安置成本相对固定的情况下，项目既无法卖出高价，又容易陷入销售困境，会积压大量资金。
在相当一部分城市，保障房、基础设施建设等具有半公益性质的重大项目通常交给地方平台公司运作。但随着监管部门清理地方融资平台，相当一部分中小城市失去了这种平台，加上当地国企对棚户区改造的积极性不高，资金困境便进一步凸显。
结构性尴尬难解
与资金困境并存的另一个难题是安置。上述官员指出，棚户区改造中的安置分为两种，分别是就地安置和异地安置。除非城市规划出现重大调整，地方政府通常选择以就地安置为主。
过去几年，很多城市的区域规划经过数次调整，以往曾对区域经济做出贡献的旧工业区逐渐被边缘化且很难复苏。林区、垦区和矿区的情况则更为严重，很多中西部城市的废旧矿区几乎处于被遗弃的状态。
在这种背景下，如果对远郊区的棚户区改造采取就地安置，就容易带来一个问题：如果该区域不能实现真正的发展，而只是单纯对当地棚户区项目实施改造，很难真正起到改善居民生活条件的作用，导致棚改效率低下。但如果采取异地安置，就要面临选择安置地点、筛选安置人员等问题，同时会牵涉棚改区域的整体处置等一揽子难题。
“棚户区改造不是单纯的保障房建设，它涉及土地、规划、建设、财政甚至国资改革等多个层面，在具体实施中需要多个部门的协调。”该官员表示，在对其所在城市某工矿区实施棚改的过程中，实际操作的难度超乎想象。
此外，棚户区改造面临又一个实际问题，即无论采取何种安置方式，都会带来部分新增住房供应，而很多中小城市房地产市场供大于求的局面已较严重。在这种情况下，大规模实施棚改可能加剧这种过剩局面。今年5月和6月，时任住建部党组书记陈政高对中西部4个省份进行调研，其中涉及多个棚改项目。在陈政高与当地官员的座谈中，不少官员曾提出这一问题。陈政高提出，是否可以尝试政府回购中小户型商品房用于棚户区改造。
一位接近住建部的专家指出，政府回购的做法既可实现棚改的安置，又能平抑市场供需压力，可谓一举两得。对于地方财政充裕的城市来说，可以尝试这种方式；但多数中西部城市的地方财政吃紧，这种方式可能缺乏实际操作价值。
该专家表示，监管部门试图将大规模实施棚改作为稳增长的重要推手，但棚户区改造归根结底需要大量投资，目前投资驱动力不足。并且，经过多年的投资拉动，旧有的经济增长方式已难以为继。这是诸多表象之下，棚户区改造面临的本质性难题。
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