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过半省份出台国资改革意见顶层设计困难较大

https://www.biud.com.cn 2014年09月21日10:01 家居装修知识网

在新一轮改革的舞台上，国资、国企改革无疑扮演着十分重要的角色。

自2013年12月17日上海打响国资国企改革“第一枪”之后，截至2014年9月19日，已有上海、广州、北京、江苏等17个省市发布了地方国资国企改革意见，呈现“遍地开花”态势。

21世纪经济报道记者经过大量的数据和文件整理梳理后发现，地方改革意见主要围绕混合所有制改革、股权激励、分类监管等方面展开。

目前，地方正在等待国家层面的改革意见出台。尽管方案尚未出台，但国务院国资委采取试点的方式推进国资国企改革，六家央企已入选首批改革名单。

与此同时，官方媒体近来一直在强调国有企业地位。9月12日，人民日报、经济日报和光明日报同时刊登与混合所有制相关文章，强调坚持改革需公有制经济的主体地位，在改革中处理好政府和市场之间的关系。此外，人民日报还在近期刊发多篇国资改革相关文章，强调国有企业的地位。

多位受访专家对21世纪经济报道记者表示，目前，地方国资改革还存在重复性高、可操作性不强和含金量不足的问题，尽管东部沿海和西南部改革较为积极，但部分地区仍然欠缺改革动力，部分省份处在产能过剩、经济下行的巨大压力下，难以兼顾改革。此外，国家层面顶层设计迟迟未出，也为地方改革带来不确定性因素。

地方意见：17省市已出台

2013年12月17日，上海率先公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，打响地方国资改革第一枪。

21世纪经济报道记者梳理发现，截至发稿时，已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、广东、安徽十七省市出台了国资国企改革意见。此外，徐州、无锡、嘉兴、濮阳等地也公布了市级国资改革意见。

此外，不少省份虽未明确发布国资国企改革意见，但已经展开国资改革进程。

其中，陕西省已经印发了关于混合所有制和分类监管的《关于省属企业实施分类管理的意见》和《关于推进混合所有制经济发展的意见(试行)》两个文件，但省级层面的国资国企改革指导意见仍未正式发布。

河北省也已启动多项改革，河北国资委[微博]内部人士此前曾对媒体表示，河北省国资国企改革正在积极推进之中，河北省将对列入试点的省属国企分类实施混合所有制、董事会授权、改组改建国有资本投资公司、股权激励四项改革试点。

按照要求，河北省国资委要求其监管的二级企业要纳入股权多元化改革范围，确保两年至三年内完成70%以上二级企业的股权多元化改革任务，各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%-5%。

部分地区国资国企改革意见已经呼之欲出，8月28日，广西自治区党委书记彭清华前往广西国资委调研。其要求，要按照中央和自治区确定的改革路线图，学习借鉴外省市的好经验好做法，加强广西国有企业改革的“顶层设计”。

宁夏国资委也于8月召开党委会议，会议提出，在加强改革顶层设计方面，10月底前出台《关于深化宁夏自治区属国有企业改革的实施意见》以及企业分类监管、内部三项制度改革指导意见。

早在今年3月，黑龙江省国资委已组织人员起草《黑龙江省人民政府关于进一步完善全省国资管理体制深化国企改革的指导意见》和《省国资委贯彻落实十八届三中全会精神深化出资企业改革的实施意见》，不过目前仍未公布。

中国企业改革研究院院长李锦对21世纪经济报道记者说，目前来看，沿海地区和西南地区国资改革相对活跃，而包括东三省在内的部分资源型大省或煤炭钢铁企业较多的省份，负担较重、产能过剩的现象较为严重，所以经济形势不太好，步子迈不开，改革形势相对滞后。

混合所有制：改革重头戏

混合所有制改革无疑是此轮地方国资改革的重头戏。

在已经公布意见的17个省份中，有七省市明确了混合所有制改革的具体时间和指标。例如，重庆提出3-5年三分之二国企将发展成混合所有制，甘肃提出到2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右，江西提出5年内混合所有制经济要占国资的70%。广东则要求，到2017年，混合所有制户数比重超过70%。

此前，7月7日，上海市公布《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见》，提出经过3-5年的推进基本完成国企公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资的，其余企业实行股权多元化。

陕西9月5日公布的《关于推进混合所有制经济发展的意见(试行)》则要求，到2020年，国有企业基本建成现代企业制度，混合所有制企业成为市场经济的主要微观主体，国有资产证券化率再提高10%以上。

其余地区虽未提出明确的时间表，但对混合所有制改革都有相应阐述，江苏规定，国有控股企业可适当降低国有股权比例，对国资股权和债权权益合并低于50%的企业，可以按照市场化方式管理。

中国社科院经济所经济研究所微观经济研究室主任韩朝华对21世纪经济报道记者表示，目前地方国资改革最大的亮点就是混合所有制改革，各省的方案对此也都有涉及，但他同时强调，目前在混合所有制方面仍缺乏实质性措施，需要进一步推动。

21世纪经济报道记者整理发现，在这一轮国企改革中，企业公司制改革、探索股权激励与员工持股、鼓励民资参与国企改革等方式成为地方混合所有制改革的主要操作手段。

例如，上海要求，通过公司制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股三种途径推进混合所有制改革。广东则要求，提出引入战略投资者、推动企业改制上市、探索员工持股、吸引股权投资基金入股、引导社会资本进入公共项目等多种方式推进混合所有制改革。

不过，在财政部科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜看来，在推动混合所有制改革方面，可操作性仍有所欠缺，例如引入外资民资的资产价格、交易方式、信息披露等都还没有做出很明确的规定。

分类监管：改革的基础

多位专家向21世纪经济报道记者表示，分类监管是此轮国资改革的基础，只有明确了如何对国企进行分类，才能在此基础上进一步展开改革，对不同类型的企业实行不同的监管方式。

李锦告诉21世纪经济报道记者，分类如果不明确的话，改革难以进行下去，在这一问题上，地方对国企分类较容易实现，较为明确和主动。而在央企层面，由于央企呈现“你中有我，我中有你”的局面，实行分类监管需要较长的时间。

上海发布的国资国企改革意见最早提出将国企分为三类监管，竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。功能类和公共服务类企业，按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。企业分类可动态调整。

这也成为后来各地进行分类监管的参考。21世纪经济报道记者发现，山西、湖北虽未对企业功能划分，但也明确提到了分类监管的概念。四川仅分为竞争性和功能性两种企业类型，广东提出，对于准公共性和竞争性两类领域的国企，要探索分类改革、分类监管。

其余省市均按公共服务类、竞争类和功能类进行划分，但部分省份在具体的名称上有所不同，例如，湖南用“公益类企业”代替了公共服务类企业。

不过，也有专家对目前地方的这种分类方式表示异议。国务院国资委研究中心副主任彭建国告诉21世纪经济报道记者，实际上，李克强总理的政府工作报告中并没有提要对国有企业进行分类，而是“准确界定不同国有企业功能”，如果给国有企业贴标签，给它分类，很难做到科学合理，即使是同一种业务板块也有可能承担不同的功能。

此外，大型国有企业，往往含有很多不同的业务板块，因此最好的方法是按业务板块对企业进行划分，而不是对整个企业进行划分。比如军工企业，按分类应属于保障类的，但这些企业里面可能真正保障性的、国家政策性的这一块只占20%，80%还是属于竞争性的，如果把这类企业划为保障类，面临的政策就会很不一样。

因此，彭建国认为，按照整个企业来进行划分并不客观，但是地方现在都在这样划分，且中央层面的国资国企改革文件还未出台，还在研究之中。

股权激励与员工持股：细则待出

股权激励与员工持股是实现混合所有制经济改革的重要操作手段，也是地方在制定国资国企改革意见时所难以回避的部分。

上海在促进混合所有制意见中要求，鼓励整体上市企业集团的经营者、技术管理骨干实施股权激励；符合条件的竞争类企业集团及下属企业完成公司制股份制改革后，可实施股权激励。实施股权激励的企业应同步建立业绩挂钩、财务审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制；鼓励国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业对重要的技术和经营管理人员实施股权和分红激励。混合所有制企业按照国家规定探索实施员工持股。

山东则称，试点探索混合所有制企业员工持股。以形成资本所有者和劳动者利益共同体为导向，积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式。

湖北提出，对各类适合由员工持股，且员工也有意愿持股的地方国有企业，均应允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。

不过，21世纪经济报道记者发现，地方虽然都持“鼓励”的态度，但仍未制定出具体的操作细则，担心股权激励与员工持股有造成国有资产流失的风险，这与国家顶层设计还未出台也有一定关系。

彭建国说，具体而言，竞争领域的国有企业比较适合员工持股。竞争行业主要靠着经营者、劳动生产者和员工的努力，来最后决定劳动的回报和企业的成果，因此，竞争领域的国企的员工持股不会有很大的风险。而垄断行业和政策性比较强的行业，这些领域员工持股最好先不进行。另外政策性业务很强的行业或企业，如果开展员工持股，国有资产流失的可能性也很大。

他建议，在对员工持股进行规范时，除了明确员工持股的范围外，还需要考虑员工持股的数量，员工持股必须经过严格规范的程序，且持股的方式可以多样化。

国资范围：80%集中到关键领域

此轮改革中，国有资本的范围和分布也有了明确界定。多地不约而同地将这一目标定在80%。

北京市发布的《关于全面深化市属国资国企改革的意见》要求，到2020年，80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。上海则要求，将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。

此外，江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市也都将国资集中在关键领域的目标设定在“80%”上。

天津则更进一步，提出到2017年底，天津90%的国有资本聚集到重要行业和关键领域，国有资本布局聚集在40个行业左右。

韩朝华告诉21世纪经济报道记者，国有资本集中应该还是符合发挥市场导向作用这个方向的，国有资本集中到市场进入不了的领域，能够让市场解决的就退出来给社会民间资本。至于具体的数字还要以行业和具体问题来看，不能一概而论。

此外，提高国有资产证券化率也是此轮国资改革值得关注的亮点之一，多个省市已提出明确的比例指标。

天津提出，到2017年底，集团调整到35家左右，形成10家以上品牌优、效益好、行业领先的大企业集团，经营性国有资产证券化率达40%。重庆则计划用3-5年左右，推进20家重点国企整体上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。湖北、甘肃和北京则将资产证券化率目标定在50%上。

尽管目前出台的地方国资改革意见主要集中在混合所有制改革、分类监管等方面，但仍不乏地方特色。

以北京为例，北京将统筹国企的资金、技术、土地等资源优势，在服务和促进京津冀区域经济、社会和城市群协同发展中发挥作用，以重点项目为抓手，在大气污染治理、科技创新成果转化、基础设施建设、城市运营服务上加强合作，实现共赢发展。

国家顶层设计：困难较大

接受21世纪经济报道记者采访的多位专家认为，国家层面的顶层设计没有最终明确，为地方的国资改革带来不确定的影响，一些大的根本性的问题难以得到解决，地方国资改革最终难以形成大的动作。

李锦告诉21世纪经济报道记者，缺少国家层面顶层设计，至少有四大方面难以解决，即分类监管难以明确、产业问题重组不明确，国有资产流失和股权激励的问题，大政策未定的情况下，地方改革只能在小的范围推开，难以有大的作为。

文宗瑜认为，国家层面的顶层设计，难度要大一些，也会稍微慢一些，因为涉及到很多垄断性行业，部分央企也会涉及到一些与国家安全有关的问题，相对困难。

李锦说，从目前来看，国家版的国资国企改革方案，大的方向比较明确，即坚持市场化的方向、政企分开是关键问题，混合所有制是手段，产权是核心再加上一个效果问题，增强国有企业的战略，影响力和控制力，另外强调国企民企共同发展。

因此，李锦认为，目前顶层设计的主要问题集中在具体应如何进行操作上，现在需要摸着石头过河和试点相结合，中石化[微博]的动作和各个省的动作都要充分肯定，也许从中会有新的动作。

文宗瑜告诉21世纪经济报道记者，在顶层设计上，竞争性领域，包括一些非主营业务环境的，可以往前推一步，比如中石油已经在石油销售这一块进行产权多元化试点。不过中央政府这个层面还是要慢一些，还需要一段时间，估计今年出台可能性不是很大。

彭建国认为，国家层面的顶层设计，从总体来说，市场化是大方向，但改革一定要坚持走中国特色道路，坚持底线和红线，坚持基本经济制度和市场化，转变政府职能，这是一个方向，同时，改革的目的是为了发展混合所有制，达到转换国有企业经营机制、放大国有资本功能和实现国有经济民营经济共同发展的目的。

在国资监管机制这一块，则要坚持完善现有的国资监管体系，总体来说，坚持市场化的方向，政企分开、所有权和企业法人财产权分开，这些方向不能变，同时，要完善探索管资本为主，主要有三点，一是股东定位，国资监管机构是一个股东，二是资本的流动性，更多地有进有退，调节优化，升级国有经济结构，三是要更好地发挥两类资本公司的作用，投资和运营公司。

此外，彭建国告诉21世纪经济报道记者，第一批央企的试点目前正在启动内部的推进，正在制定方案中。