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土地“数字迷局”弊端突出确权须有更深层次配套

https://www.biud.com.cn 2014年11月03日09:41 家居装修知识网

　　土地是农民最根本的财产，如何盘活土地资源唤醒“沉睡资本”，关系到亿万农民切身利益。目前，全国各地正在紧锣密鼓开展农村土地确权登记颁证工作，中国证券报记者赴农业大省江西深入调研时发现，确权工作遇到了测量技术相对不足、人员经费紧张等问题。专家表示，农村土地确权工作是“啃硬骨头”，对疑难问题应对症下药，依据法律和政策，充分尊重农民意愿，把证颁下去。

　　合作社主动确权体现改革期待

　　在“挖掘机之乡”江西广丰县，横山镇廿三都百余户村民3年前组建了一家种养专业合作社，以种植当地特产马家柚为主。

　　颇具特色的是，该合作社除现金参股外，也可以土地参股。合作社规定有田农户可按每亩1.6股折合用田参股，无田按每股500元以现金参股，目前以田参股有120亩，约占总股本30%。

　　廿三都种养专业合作社理事长李良忠表示，起初部分农民有顾虑，也有因为资金问题而欲以土地参股，为此合作社决定在不改变土地承包经营权和收益权的基础上吸收农户土地或资金入股，将土地合理流转，提高土地利用率和产出率。

　　但在具体操作中，土地参股遇到了难题，特别是评估作价。李良忠告诉本报记者，当年马家柚已经种下去，但对一亩田到底折合多少股的问题令大家头疼，讨论了数个月后最终由社员大会表决，决定按每亩1.6股折算。

　　“因为马家柚生产周期一般是5年，陆续投入要1000元，也意味着每股1000元，而5年的农地租金约为1600元，因此以农地参股就按每亩1.6股计算。”李良忠说，次年再以土地入股的还要进行折扣，按照30年土地承包期限比例类推，具体算法是花了心思的，特别是5年以后，还要衡量现金和田地入股会不会悬殊太大，再进行调整。

　　据了解，该合作社入社农户会在土地经测量后和合作社签订参股协议，目前农民手上还没有股权证，仍以台账为主。但未经确权的土地权属是否清晰？未来发生纠纷时，农民土地的财产性权利能否得到法律保障？仍是问题。

　　在江西铅山县的紫溪乡，“国家级示范社”紫文蔬菜合作社理事长童小瑞告诉本报记者，合作社530户社员均以现金1万元参股，2011年以来每年每股分红均超过2万元，起初也考虑过农民以土地参股，但农民土地难以估价，另外由于没有确权发证，土地入股也没有具体凭证，在分红时恐引起纠纷，而后便搁置了。

　　土地是农民的命根子。考虑到这些问题，广东在探索发展土地股份合作时就明确要求，地方在搞土地股份合作社、发展农业适度规模经营中，农户需要入社的，要先确权确地后再加入。

　　土地“数字迷局”弊端突出

　　确权相当于给农地发一本“身份证”，证上包含农村土地承包经营权人姓名及基本情况；农村土地承包经营权证名称和编号；期限和起止日期；发包农村土地的集体经济组织名称、土地区位(坐标)、土地面积、土地用途；以及农村土地承包经营权变动情况等信息。

　　农村土地确权，不是为了确权而确权，其目的在于盘活农村土地，推进有序流转和经营，培育新型农业经营主体，解决未来“谁来种田”、“怎么种田”的问题。

　　对于铅山县这样一个以农业为主的县来说，农村土地是农民拥有的最珍贵的集体资产。然而，作为县农业局局长，曾广恒对自己的“家底”却心里没数。

　　“全县耕地面积有三个数字。”曾广恒告诉本报记者，计税面积是28.8万亩，粮食直补面积是33.4万亩，国土部门测绘面积46万多亩，到底以哪个为主也说不好。

　　不止铅山县存在“数字迷局”，全国耕地面积也一样。2013年底，第二次全国土地调查结果显示，我国耕地最新数据为203077万亩，比原来掌握数据增加2亿亩。

　　一般认为，我国适宜稳定利用的耕地也就是18亿亩多，也就是常说的“死守18亿亩耕地红线”。业内人士表示，国土部门一般按航拍照片图斑加实地核查得出数据，而其他统计部门的数据，是按承包面积、计税面积、当年土地增减数综合计算得来的，但这些数据分别的来源并不准，因为不是实有面积。

　　据本报记者了解，土地承包之初，因丈量方式简陋和土地肥瘦折算亩数而导致计税面积与实际面积不符；第二轮土地承包期间为了少缴农业税，一些农民和地方故意瞒报、少报土地面积。

　　“确权登记以后，重新航拍、现场实地勘测，对掌握全县耕地资源有了更充分的证据，对全国来说，为将来国家宏观决策提供第一手资料。”曾广恒说。

　　确权是手段而不是目的，盘活土地，唤起沉睡的巨量资本才是真正的目的。按照《物权法》要求进行确权登记颁证，能够赋予农村土地承包经营权的用益物权权能，为农民通过入股、抵押、担保和流转等形式，增加财产性收入打通渠道。

　　过去，农村土地和房屋囿于集体性质不能抵押，农民贷款只能走联户担保，门槛高、利率高成为最大障碍。曾广恒表示，以后农民土地有了权证，可以和城市居民的房产一样到银行融资抵押贷款。

　　“做好确权工作后，要有序推进经营和流转，如果土地确权工作没有做好，土地确权就会乱兵上阵。”曾广恒说，应在确权基础上推进增加农民财产性收入试点，盘活农村集体资产，让农民通过壮大集体经济增收致富。

　　在这次确权中，也出现了一些难题，比如实测土地面积与承包合同及原来的经营权证书记载有出入。就此，铅山县的办法是，对二轮合同面积因地块等级不同折亩计算的，要在登记簿“承包地块情况”的“承包第二轮合同面积”栏注明，对出入较大的要对土地地籍草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议的，对能确权等级，经营权证只填写实际测量的面积。

　　南方丘陵地区，土地细碎是普遍情况，难上加难。对此，贺雪峰认为，不仅南方地区地块细碎，而且农村正在出现人地分离的情况，即有承包权的农户进城了，而留村种田农民却不得不面对更加支离破碎的耕地难以耕作。

　　对于确权中的问题和难题，一些研究农村土地政策的专家表示，为了盘活农村土地，确权总体来说是好事情，但要充分尊重农民意愿，不能引发农村社会矛盾。

　　土地确权须有更深层次配套

　　记者调研过程中，一架无人机在铅山县永平镇上空翱翔，仅数小时，就将土地实际面积、空间位置等重要测绘数据采集归来。

　　“大部分航拍面积超过原承包面积。”负责测绘工作的铅山县农业局副局长王建华告诉本报记者，10天左右就可以完成全县18个乡镇土地航拍工作，精确采集重要外业测绘数据后再进行现场指认田块，保证数据的准确性。

　　从2008年开始，中央一号文件连续6年提出开展确权登记试点和扩大试点的要求。去年，中央一号文件更是明确提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。

　　本报记者在调研时也发现，确权工作也遇到了部分农民与基层干部对确权工作认识不到位，测量技术相对不足、人员经费紧张等难题。

　　在铅山县紫溪乡，一位女性村民就向记者表示了担忧，问为什么要确权登记，是不是只为了土地流转？以后家庭增加人口了还能不能调整田亩？

　　这个问题在确权工作中较为普遍。在土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”，由于出嫁、娶媳妇、分家等因素，少数农民要求重新调整承包地，给这次确权工作也带来一定的困难。

　　与本报记者同行调研的另一位铅山县农业局的副局长回答道：“至于调田，以后在村民小组同意的情况下，村民还可以进行调田。此次确权是为了明确合法的财产权利，并不只为了流转，就好比在城里买房，如果没有房产证是不行的，但是颁发房产证就是为了卖房吗？不是这样的逻辑。”

　　不过，贺雪峰认为，农民先调整田地面积再确权的要求是完全合理的，目前国家政策上模糊了30年土地承包到期后是否再调整土地这一重大问题，以至于农民合理担忧，现在确权了，今后长久不变，自己利益受损，因此要求先调地再确权，这是合理的。

　　其次，是技术性难题。土地的形状千奇百怪、各种各样，有平原、丘陵、山地等，要真正把它测量准确、没有异议需要很大的工作量。

　　“另外，各级财政短期内筹措资金压力大。”上饶市农业局农经管理科相关负责人告诉记者。按照30元/亩左右的预算，整个上饶市农村确权工作需要近1.3亿元财政经费，给部分县(市、区)财政带来了不小压力。

　　目前，全国农村土地确权工作正在如火如荼进行。专家表示，农村土地确权工作是“啃硬骨头”，对疑难问题应对症下药，依据法律和政策，充分尊重农民意愿，把证颁下去，如果证颁不下去，就是做表面文章，确权工作也就落了空。

　　土地确权只是万里长征的第一步，多位基层领导干部均对本报记者表示，在加快推进农村土地确权工作的同时，还应该出台相关配套政策，特别是加快农村金融改革和城镇化建设，推进构建新型农业经营体系，实实在在为农民办事，促进农民增收。

　　原中国科学院农业政策研究中心副研究员、中国人民大学农业与农村发展学院教授仇焕广在接受本报记者采访时表示，要盘活农村土地，解决农村融资难问题，光靠土地确权还不行，一方面对一家一户而言，仅有的三五亩地即便确权后也难从银行贷到多少款，国家应尽快对农村宅基地进行确权，并从农村金融体制上，放开农村土地和宅基地进行抵押的限制。

　　仇焕广建议，要真正纾解农村融资难问题，现有土地承包经营权期限必须延长，因为目前很多农村土地承包期限只有十几年，即便一年一亩地租金500元，总体融资额度不大，要想把农村金融搞活，还是要把农村土地承包经营权期限延长，比如60年、90年，因为目前中央对土地承包经营权“长久不变”的提法是一个不确定的时间概念，此外下一步还需对《担保法》等相关法律进行修订，解除对农村土地、宅基地进行抵押贷款的限制。SourcePh">