破除城乡住房建设管理“二元结构” 提升农村住房质量

　　一、严酷现实，农房质量堪忧

　　云南鲁甸6.5级地震，造成2.58万户房屋倒塌、4.06万户严重损坏，617人遇难、112人失踪、3143人受伤，其中绝大部分损毁房屋是农房，绝大部分遇难者是农村居民，虽其震级不算高，却造成如此重大的生命财产损失，让人痛心疾首。我省发生的“5·12”地震，所有倒塌的住房中农房占85%，所有遇难者中农村居民占70%；“4·20”地震中197人遇难，全部是因农房倒塌造成的。历次重大地震灾害都是农房损毁最多，不仅土坯农房损毁严重，而且一些新盖不久的农房也大量损毁、倒塌，新旧农房的质量都令人担忧；农房倒塌直接造成农村居民伤亡，农房质量成为了威胁农民生命财产安全的最大隐患。农房在大灾大难面前如此脆弱，这不得不让我们深思。

　　二、痛定思痛，农房问题原因何在

　　纵观我国近年发生的重大自然灾害，特别是地震，为什么农房损毁数量和农村居民伤亡人数总是最多？其根本原因是城乡住房建设管理的“二元结构”，导致农村房屋的质量比城市房屋的质量普遍低很多。城市住房建设有较为完备的法律法规体系和监督管理机构，监管机构可以采取强制措施，确保各项质量安全要求落到实处；城市建房由专业的设计单位设计、专业的施工企业施工，房屋的质量安全从而得到有效保障。而农房建设管理采取的是完全有别于城市房屋管理的另一套办法，农房建设一直沿用千百年来“亲帮亲、邻帮邻”的传统方式，房屋建在哪、怎么建都由农民自主决定；农房建设管理的法律法规缺失，机构和人员严重不足，质量监管无任何强制性手段，普遍无规划选址、无地质勘察、无建筑设计、无施工图纸、无专业施工队伍、无过程监管和质量验收。这样建成的农村房屋质量安全根本无法保障，更谈不上抗震设防。

　　三、他山之石，国外农房如何建设管理

　　许多国家对城市和农村的住房建设从一开始就遵守统一的法律法规，实行统一的建设标准，以统一的建设程序进行管理，也就是我们所说的城乡一体化管理，如此建设出的房屋质量，无论城市还是农村，没有任何差别。如英国、美国、法国。有部分国家，如日本、韩国，在历史上也曾对城乡住房建设管理采取和我国现有相同的“二元结构”，其结果也和我们一样，城乡住房质量存在较大差别。为保障农房建设质量，日本在20世纪50年代，城镇化率超过50%、人均GDP达到5400美元时，颁布了《建筑基准法》等涵盖农房建设管理的30多部法律；韩国在20世纪70年代，城镇化率超过50%、人均GDP达到5800美元时，设立了“新村运动协议会”，建立了农民主体、政府管理的农房建设管理体制。可见，各国农房建设管理的路径虽有不同，但最终都要回归到城乡住房管理一体化的模式上，这是确保农房建设质量安全的必然选择。近年来，我国频发的地震灾害给农村造成了巨大损失，血的教训警醒我们，强化农房建设监管指导已迫在眉睫、刻不容缓。加强农房建设管理、提高农房建设质量，是保障农村居民生命财产安全的重要基础，是实施城乡统筹发展战略、促进城乡资源和要素平等共享、全面建成小康社会的必然要求，是我党坚持以人为本执政理念的重要体现，是各级政府必须履行的职责。目前，我国城镇化率为53.7%，人均GDP为6000多美元，已超过日本和韩国当初的水平，也是该破除城乡住房建设管理“二元结构”的时候了。

　　四、尽快启动，建立城乡住房一体化管理体制

　　借鉴国外农房建设管理的做法，综合国内各省市在农房建设管理中的有益探索，国家应尽快实施城乡住房建设一体化管理。一是启动立法工作。从国家层面制定农村住房规划建设管理方面的法律。对规划、选址、勘察、设计、施工、验收、监管机构、法律责任追究等方面做出具体规定，明确农房建设基本程序，从管理制度和管理体制上提供法制保障。二是出台扶持政策。加快农房建设管理体制创新改革，建立健全农房建设管理机构和人员队伍，改变重城市轻农村的城乡住房建设管理局面；加大农房抗震设防资金投入，研究制定规范农村施工队伍和鼓励技术人员下乡服务的政策措施，为强化农房建设管理提供必要条件。三是开展试点示范。可在经济发达地区和地震多发地率先启动城乡住房一体化管理试点，积极探索农房建设质量安全管理模式，为国家立法决策提供依据。

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