中央定调农地流转强化用途管制 非农建设受限
■中国房地产报记者 李文姹 北京报道
农村土地改革又落一子。
11月20日，新华网消息，近日中共中央办公厅、国务院办公厅下发了 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)。
“这份文件是期待已久的政策落实。土地流转、农业适度规模经营是我国发展现代农业的必由之路。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚在接受中国房地产报记者采访时表示，“现在出台《意见》，证明时机已经成熟。”
《意见》指出，加强土地流转用途管制。执行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。尤其强调了严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。由此可见，农村土地经营权流转，非农建设仍然是不能突破的门槛。
“促进农村土地流转最根本的目标是满足现代农业规模经营需要，土地用途管制是重要前提条件。因此，要严控流转过程中改变土地用途的现象，尤其是非农化的用途。”中国农业大学土地管理系主任朱道林在接受中国房地产报记者采访时强调。
亮点：土地流转权归农户
过去，我国农村土地流转已经进行了一段探索。各地的流转政策不一。此次《意见》的出台对于农村土地经营权有序流转有了较为详细的规定。
郧文聚认为，“放活土地经营权，是把土地权利一分为二，稳定承包权，放活经营权。”这是农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要抓手。
“土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。”《意见》中规定。
“这是《意见》变化比较大的地方。针对农户可采用转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，方式比较灵活多样。”中国土地勘测规划院研究员邹晓云在接受中国房地产报记者采访时表示。
《意见》把尊重农户权益摆在了重要位置，并提出具体要求。“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”《意见》中明确写明。
“对于农民的书面委托，这是一个亮点。”邹晓云指出，“充分尊重农民意愿，维护农民的合法权益。不仅在土地流转中需要农民的书面委托，在征地过程中也应该有农民的书面委托。这是杜绝农村集体村干部以权谋利，保护农民的重要手段。”
以用途管制 为管控抓手
郧文聚强调，“农村土地流转，既要放活，产生政策的促进和激励作用，同时还要扎个笼子。”
土地流转中，耕地“非农化”的现象时有发生。“现在很多地方先把农村土地以农业开发的名义圈起来，然后转为农业设施用地，或者以政策性住房的名义，通过几经流转，把土地用于非农开发。”邹晓云直言。
《意见》明确要求加强土地流转用途管制，提出了四个“严禁”。
严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
朱道林认为，类似高尔夫球场这种项目屡禁不止的原因在于投资需求和消费需求的存在。“高尔夫球场占用土地面积大，浪费资源，要继续严令禁止。”
《意见》中，还提出了两个“坚决”。“坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
在郧文聚看来，四个“禁止”、两个“坚决”，都是扎“笼子”的做法。“土地不管怎么流转，土地用途的法律准则不能丢。用途管制作为一种公共权利一定要坚持，只有这样才能保证我国的粮食安全，才能维持我国土地市场秩序。”
“土地流转的用途管制，主要是讲流转完以后，企业如何经营土地。企业圈地后，不能随便改变土地用途，仍然只能作为农业用地。集体土地用于建设，必须符合规划条件，否则不能用于非农建设。”邹晓云分析了土地用途管制的基本思路，不仅是在土地流转过程中，而重要管理节点是土地流转之后的用途管制。
农村土地用途管制的规定一直存在，但违法违规现象未曾停止。朱道林在采访中表示，“进一步遏制耕地非农化，后续相关部门还要有一些配套措施出来。”
他指出，“目前对于土地用途管制的规定，主要依据土地用途总体规划。对于一些土地是否符合土地规划要有进一步的监管措施。以往农地流转过程中存在着耕地“非农化”现象，这类问题肯定是需要严格控制和监管的。”
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