评论：探索建立城乡统一的建设用地市场

　　农村的发展进步是我国经济发展的主要组成部分,在推进城镇化进程中,我国现行的农村土地使用和管理都存在很多值得改进的地方。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。

　　一是完善农村集体经营性建设用地权能。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的一个严重障碍。因此，有必要完善农村集体经营性建设用地权能。《决定》提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，这进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障。同等入市，意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价，意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。

　　二是引导农村土地经营权有序流转。伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。当然，土地流转改革应建立在一定原则基础之上。第一，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。第二，坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　三是改革和完善土地征用制度。城镇化的建设与发展中，对农村土地的征用是必然趋势。改革与完善土地征用制度是城镇化发展用地的有力保证。改革与完善土地征用制度，首先必须要明确土地征用的目的。征用目的分为盈利性和非盈利性两种。《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性。实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用，要坚持两手抓、两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都要遵守用途管制和用地规划。其次，改进土地征用补偿制度。要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，这符合党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到合理补偿外，还可以通过一定方式分享一定比例的土地增值收益。这就要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。要严格依法征地，对于不按照程序办事，不依照相关法律进行土地征用的，应予严处。韩喜平 王 一

　　（作者单位：吉林大学马克思主义学院）

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