开发性金融助力吉林棚户区改造模式探索
国开行吉林省分行支持的莲花山莲花社区全景，干净、整齐的楼房已成为城市一景。 孙向达摄
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作为凝聚群众的民心工程，2014年至2017年，我省计划改造城市棚户区503万户，基本完成6000平方米以上的集中连片棚户区改造。对于棚户区居民而言，告别“忧居”生活，实现“宜居”梦想就是他们最朴素的期盼，而对我省而言，推进新型城镇化，棚改也是关键一环。
棚户区改造提速，资金哪里来？4月2日召开的国务院第43次常务会议提出，今年要更大规模推进棚改，必须抓住资金保障这个“牛鼻子”，要发挥好开发性金融的“供血”作用。
开发性金融“输血”吉林棚改进行了哪些尝试、效果如何？如何进一步解决好可持续发展的资金来源问题？日前，记者就国开行与地方政府通过合作与金融创新支持棚户区改造进行了走访。
进入12月，不时刮起的寒风和飘起的雪花，让人愈发感到冬天的寒意。张秀琴坐在62平方米的家中，望着窗外冰封的路面，感慨地对记者说：“如果不搬到新家，那我肯定还在棚户区中挨冻。”
69岁的张秀琴是通化市龙山小区的居民，以前一直在通钢工作，在面积只有24平方米的小平房一住就是40多年。如今，张秀琴从“忧居”到“乐居”的生活转变就得益于我省一直持续的棚户区改造。
而在棚改大账本中，由于投入高、回报低，棚改之难，缺钱是首要问题。作为经济欠发达省份吉林来说，这个难题尤为突出。
如何破解资金缺口难题？除了土地和财税之外，开发性金融的支持力度至关重要。
创新贷款模式全省统筹推进棚改项目成功运作
天气转冷之前，梅河口市新华街道居民宋淑珍，一闲下来总会到爱民路东侧棚户区改造工地去转转。望着空旷的施工现场，她憧憬着搬进新房后的幸福生活。
爱民路东侧居民区是梅河口市最大的棚户区，棚改部门计划两年完成改造。
“影响棚户区改造工作进度的因素主要是棚改资金筹措难和房屋征收难。”梅河口市棚户区改造办公室主任李涛说，从2012年开始，省国开行先后为梅河口市发放了两笔贷款，贷款金额总计13.9亿元，用于23个棚户区改造项目的土地征用、房屋征收、安置楼建设等工作，特别是去年开行的贷款采取全省统筹的特殊模式，有效地解决了市、县一级想要进行棚户区改造又苦于资金不足的问题，同时开行的贷款利率最低、还款期限最长，极大地缓解了地方财政的压力。
记者了解到，去年，国开行吉林省分行承诺了2013年-2017年吉林省棚户区改造一期项目300亿元的融资项目，其中包括中长期专项贷款286.03亿元，软贷款回收再贷13.97亿元。本次承诺，我省按照“统一评审、统一授信、分签合同、统筹贷款”模式，并明确省投资集团有限公司为全省统筹融资的贷款平台，县市政府为棚户区改造项目的实施主体和责任主体。
“这种模式可以举全省之力、攻坚克难、快速推进、效果显著。通过全省统筹的模式，一方面自上而下的推动机制提高了工作效率，使得300亿元的贷款从最初方案设计到各地市使用资金仅用了4个月的时间；另一方面财力弱的地区往往棚户区改造任务重，通过全省统筹，这些地区可以获得较多的贷款支持，有利于棚改任务的完成。”国开行吉林省分行行长刘洪斌告诉记者。
专项贷款、专项债券、专项基金的“债贷组合”综合授信来支持棚改项目，更是国开行吉林分行的创举。软贷款可以充当项目资本金，解决了各市(州)、县自身出资能力不足的问题；中长期贷款期限长达15年，缓解了未来的还款压力；债券授信又增加了棚改资金的来源渠道。而国开行还积极与省政府探讨设立棚户区改造专项基金，拟引进保险、社保、住房公积金等社会资金参与。
融资＋融智规划先行棚改落实“快而好”
自2006年以来，国开行支持棚改的脚步越走越坚实，服务棚改的手段也越来越丰富。
先期介入、测算资金需求、设计融资项目、编写可行报告……事实上，国开行吉林省分行对棚改的支持，并不只是融资，用该行工作人员的话来说，他们不仅仅是资金后盾、更是智囊先锋。
从今年年初至今，国开行吉林省分行领导多次带队深入各市(州)、县调研棚户区改造，客户经理更是全过程参与到各地区的棚改工作中去，先后联合省财政厅、住建厅召开了多次棚改项目评审会，通过对各地区拟改造的棚户区项目进行详细审查，从源头上确保棚改工作的顺利推进。
“拆迁完何时能搬进新房？回迁安置房是不是只有棚户区居民？后拆迁的居民是不是得到更多补偿？”面对棚户区居民的种种顾虑，省国开行建议各地区更多地动用政府储备土地先建后拆、确保被拆迁居民当期回迁；采取“插花安置”，回迁安置小区既有棚户区居民也有正常购房业主，避免拆棚户区建“贫民区”；加强棚户区拆迁的公开、透明，确保政策的一致性，实现公平、正义。
棚户区改造整个链条上涉及钢铁、水泥、家电、服务业等五六十个行业，投资拉动效应明显。为此，开行贷款还支持相应的配套设施建设，使棚户区居民有新居的同时更好地享受公共服务。去年，开行承诺的项目将新建安置房17.8万套，可以降低住房的刚性需求；棚户区拆迁后的土地收储，挂牌出让后将直接增加各地财政收入，弥补棚户区改造支出后还有剩余，充实各地财政实力，去年开行承诺的项目将形成1106万平方米的可出让土地。这些项目实施后，可以带动城镇化水平进一步提高。
省住房和城乡建设厅住房保障处处长于颖超告诉记者，我省通过300亿元棚户区改造专项贷款，可实施城市棚户区改造1050万平方米，带动房地产开发投资1200亿元，拉动相关产业完成投资2000余亿元。
组合拳解困高效撬动各类资本攻克资金难关
去年以来，省国开行共承诺全省棚户区改造一期项目及长春市2014年-2017年棚户区改造一期建设项目共计415亿元。目前已发放贷款190亿元，支持了我省15万余户百姓的安置回迁。
“新一轮的棚户区改造范围更广，任务更重。各地亟待改造的棚户区多数是商业开发价值低、拆迁难度高的‘硬骨头’，资金仍将是关键问题。”省住建厅相关负责人表示。
但是针对目前剩余这些“难啃的骨头”，面对大量的资金需求，刘洪斌表示，虽然目前开行贷款已占全省保障性安居工程信贷余额的70%以上，但是想完成全部棚户区改造，只靠开发银行的资金支持是不够的，开发银行最重要的是起到资金引流作用，引导社会其他资金投入到棚户区改造中来，各方还要从几个方面做出努力。
政府要加大财政资金支持力度。要考虑区域间经济发展的不平衡程度和棚户区改造类别的不同调整支持力度：对东北老工业基地、西北落后地区这种经济不发达省份，从国家层面要加大财政支持力度，对工矿、塌陷棚户区这种自身平衡收益差的棚户区项目要进一步加大财政资金支持力度。
刘洪斌认为，国家应引导更多信贷资金投入到棚户区改造领域。目前棚户区改造贷款利率一般相对较低，对商业银行吸引力不大，因此国家应当从政策层面引导商业银行投放更多的棚户区改造贷款，还要通过市场化方式解决资金难题。由于剩余的棚户区改造任务很难单独通过市场化方式来解决，所以各地政府可以打“组合拳”，将土地平衡收益好与收益差的棚户区组合、将土地挂牌拍卖与棚户区改造相结合，通过部分让利于开发商的形式解决资金难题，加快棚户区改造。同时，发行棚户区改造专项债券，也是解决棚户区改造的重要资金来源。各地针对自身不同情况，制定符合自身的政策与发展思路。通过土地减免政策(免交各种土地管理费)、税收减免政策、收费减免政策、金融信贷政策等政策方式解决一部分资金。
除了“依傍”国开行外，我省在今年出台的《关于加快推进新一轮城市棚户区改造工作的意见》中强调，要鼓励和支持民间资本参与城市棚户区改造，各商业银行要对征收、安置、建设资金予以信贷支持。允许以在建项目抵押方式进行贷款。政策性信贷支持项目应当列入省直有关部门下达的年度建设改造计划，进行必要的综合效益分析论证。住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市可以利用住房公积金贷款支持城市棚户区改造。鼓励将具备条件的国有资源、资本、资产、资金注入国有投融资公司，支持其利用信贷和资本市场进行多元化融资。通过发行企业债券、中期票据或私募债券，积极利用企业债券融资。
种种棚户区改造模式的探索都让我们充满期待。可以预见，在未来几年吉林大力推进棚户区改造的进程中，越来越多的棚户区群众将搬进宜居乐居、温暖如春的新家园。
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