地方政府求解融资之道：地方债务压力如山
开明渠、堵暗道
地方政府求解融资之道
张家振
在甘肃武威推行三年之久的“以土地换项目”的模式或将走向终结。
在城镇化建设资金短缺的难题面前，这一模式的核心在于，以成本价或“零地价”优惠出让土地，鼓励有实力的企业参与公共基础设施项目建设，筹集项目及城镇化建设资金。
但2014年年底，对于这一模式国务院发文严禁。《中国经营报》记者在采访中了解到，甘肃武威的融资困局只是地方政府在新型城镇化建设过程中，面临融资之惑的一个缩影。
土地财政越走越窄
“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题，其中的资金保障是关键一环。
根据国家新型城镇化规划，到2020年要实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
然而，新型城镇化建设过程中，如何缓解地方债务风险、拓宽地方融资渠道，依然是各级地方政府需要直面的最大问题。特别是在楼市“去库存”艰难、地价走低的情况下，地方政府高度依赖的土地财政日益捉襟见肘。
某机构统计数据显示，2014年全国300个城市土地出让金仅有2.3万亿元，同比下降28%。其中，三四线城市下降尤为明显，土地出让金为7538亿元，同比减少37%。
据记者了解，一些地方城镇化面临投入不足，甚至无钱投入的困局之下，运作土地资源成为通行做法。
自2012年以来，为解决城镇化建设资金短缺问题，甘肃省武威市探索出了一条“以土地换项目”的方式，以成本价或“零地价”优惠出让土地，吸引 企业投资。根据《武威市人民政府关于管好用活土地资源的意见》，上述方式的具体操作路径为，鼓励有实力的企业积极参与公共基础设施项目建设，政府按照招 标、拍卖、挂牌方式出让相应数量的国有建设用地，筹集资金用于项目建设。
但到了2014年12月9日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》提出，严禁以优惠价格或零地价出让土地，“对违法违规制定与企业 及其投资者(或管理者)缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入 等，坚决予以取消。”
“以土地换项目”的模式不仅容易产生地方保护和不正当竞争，也极易诱发腐败现象，同时，地方政府出于对土地的渴望，出现赶农民上楼腾挪土地的做法。
安邦咨询研究认为，招商引资、发展产业园区要“去地产化”，“在今后，以土地优惠来招商引资，推动城镇建设的做法可能靠不住了，土地财政和土地优惠的思路将会越走越窄。”
地方债务压力如山
即使位于东部沿海的宁波市，也面临着同样的财政压力。国家审计署上海特派员办事处和宁波市、县两级审计部门联合发布的《宁波市政府性债务审计结 果》显示，截至2013年6月底，宁波市政府负有偿还责任的总债务高达1732.82亿元；其中2015年为偿债高峰，宁波市政府负有偿还责任的债务为 357.27亿元，在“政府债务”总额中的比重为20.62%；这意味着，宁波市政府在2015年每天需要偿还0.98亿元的债务。
上述《审计结果》披露的数据还显示，宁波市政府的债务偿还高度依赖土地收入，“截至2012年年底，宁波各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务 余额为874.95亿元，而当时宁波市政府负有偿还责任债务余额为1455.80亿元”，宁波市政府债务偿还对于土地出让收入的依赖程度为60.10%。
据宁波搜房网数据监控中心统计，截至2014年12月29日，宁波通过招拍挂方式共计成交各类非工业用地198宗，成交土地面积约606.55 万方，同比下降57.44%；土地成交总金额243.63亿元，同比下降62.5%(上一年土地成交总金额650.49亿元)。
中国城市战略中心执行主任罗天昊在接受本报记者采访时表示，造成地方政府寅吃卯粮举债发展的根源在于分税制导致事权与财权不相匹配，同时出于政 绩考量采取急功近利的发展模式，造成基础设施建设过度超前。“地方债的化解，依靠土地收入和财政‘开源’的弹性空间日益变小，通过拍卖部分竞争性领域的国 企，部分用于还地方债，部分由当地市民均分，或将成为化解地方债难题，解决公平问题的良方。”
PPP模式风险未
随着新型城镇化建设的推进，PPP模式已被视为解决新一轮城镇化建设资金需求的投融资新趋势。
3月3日，江西省发改委向社会推出江西省2015年第一批(80个)政府和社会资本合作项目，总投资达1065.17亿元。记者从首批PPP推介项目表中看到，项目按基础设施、公共服务、生态环保三大类别布局，基本涵盖了适用于采取PPP模式推进的领域。
国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确指出，鼓励社会资本进入公共服务和基础设施领域，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，推广政府与社会资本合作(PPP)模式，创新投资运营机制，积极扩大社会资本投资途径。
而国务院在《国家新型城镇化规划2014-2020》中亦明确“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。”
按照中央城镇化工作会议精神，城镇化要走出一条新路，建立多元可持续的资金保障机制，而渠道融资多元化方面，重点在于放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
多重利好之下，2014年PPP模式发展迅速。据中债资信评估有限责任公司统计，目前，四川、河南、福建、江苏、安徽、重庆、江西和湖南等8个省份已推出涉及资金总计9653亿元的PPP试点项目，随着其他省份相继推出试点项目，未来这部分的融资需求仍然很大。
今年两会期间，全国工商联环境服务业商会(下称“环境商会” )提交《关于进一步完善环境基础设施领域PPP模式的提案》建议，约束政府的履约行为，建立与PPP项目全生命周期相适应的财政预算管理体制等，对PPP 项目的实施予以保障，方能吸引更多民间资本进入。环境商会秘书长骆建华表示，“在市场化改革的背景下，发展PPP模式已经不是权宜之计，而是未来的发展方 向。”
不过，在分析人士看来，地方政府直接发债和PPP模式短期内或将难以充分发力。“我国新型城镇化建设融资机制尚不健全，传统融资以政府主导，社 会化程度低，可持续性不够。新的融资模式又面临市场、机制等条件的约束，培养发展不可能一蹴而就，在新旧体制交替之际要尽量避免青黄不接。”国家开发银行 行长郑之杰认为。
全国政协委员、永隆银行董事长马蔚华分析称，政府和社会资本合作(PPP)模式的推广还需要在法律法规、金融监管等方面进行配套完善。“一方 面，要明确政府、社会资本在项目融资、建设、运营、管理、移交等全生命周期的权责利，保障社会资本合理收益和法律权利，疏通项目股权转让退出渠道，避免地 方政府滥用权力，消除社会资本投资公益事业的制度和心理障碍；另一方面，要加强金融监管，防范政府债务以PPP形式‘变脸’‘异化’，对名为企业债务，实 为政府债务的交易结构进行有效监管，真正从根本上解决政府债务问题，减轻财政负担。”
罗天昊表示，PPP模式尚处于试验阶段，需要解决社会资本对与政府合作的信任问题，此外，权力与资本结合也蕴藏着风险。“社会资本最关注的是资金安全问题，PPP模式的大力推行需要建立资本风险防控机制，确保社会资本在城镇化建设过程中自由进出，能够全身而退。”
债券、基金作用如何？
地方政府发行自发自还债券同样被寄予厚望。在政府性债务风险不断积聚且债务融资成本高企的背景下，国家多次出台政策约束融资平台融资，要求建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行限额控制，以防范和化解债务风险。
2014年，财政部选取了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等10省(区、市)试点地方政府债券“自发自还”，预计发行总额为1092亿元。
中债资信评估有限责任公司评级业务部霍志辉认为，地方政府自主发债试点涉及范围仍较小，规模有限，对替换我国当前庞大的融资平台债务的作用甚微。
据了解，在2014年地方政府债券自发自还试点的基础上，今年国家或将继续推进地方政府债券改革。
此外，设立新型城镇化建设发展基金也被认为是缓解资金压力的重要方式。近日，河南省政府与中国建设银行、交通银行、上海浦东发展银行正式签署协议，共同设立河南省新型城镇化发展基金，基金总规模达3000亿元，旨在撬动更多金融和社会资本投入新型城镇化建设。
河南省副省长李亚表示，河南省新型城镇化发展基金的设立对于解决河南省新型城镇化建设的巨大资金需求，突破传统信贷模式和政府投融资平台运行方式的约束，构建金融机构巨额理财资金投向新型城镇化的高效通道，为新常态下促进新型城镇化的建设发展都具有十分重要的意义。
“市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。”分析人士指出。
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