蔡继明:进一步加大“土改试点”改革力度

2015年全国两会召开前夕，全国人大常委会通过了关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定。细读有关在33个县市区进行土地制度改革试点的方案，进而对照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求以及中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）的精神，不难发现，这个试点方案还可进一步加大力度。

首先，关于征地制度改革。《决定》和《意见》强调，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。我们知道，现行的土地管理法规定，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有土地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地。如果按照《决定》及《意见》的精神,把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量的非公共利益用地，作为商业化要素资源，就可以通过城乡统一的建设用地市场加以配置。只有进一步加大这方面的改革力度，才能推动征地制度的根本改革。

其次，关于构建城乡统一的建设用地市场。《决定》和《意见》提出，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价。要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，仅靠只占农村集体建设用地十分之一的存量经营性建设用地，是无法构建包括房地产市场在内的开放竞争、城乡统一的建设用地市场的，也无法满足工业化和城市建设对非公益性土地的需求。

最后，关于改革和完善农村宅基地制度。《决定》强调，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。如果只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，这对于绝大多数已经拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就是一句空话，至于宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。

中央全面深化改革领导小组会议指出，土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。显然，允许农村集体土地即使是耕地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，并没有改变土地公有制性质；允许经过动态调整的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，并不会突破耕地红线；允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外抵押、出租、转让，也并不会导致农民利益受损。而只有将这些内容纳入土改试点，才能从根本上推进我国土地制度的改革和完善，使之达到《决定》和《意见》预期的目标。

（作者为全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明）

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