宅基地改革从城乡结合部入手

2015年1月，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着“三块地”的改革启幕。然而，如何改革农村宅基地管理制度，促进外出打工农民宅基地的有效利用，仍是未解之题。随着我国新型城镇化进程的加快，农村宅基地闲置的问题逐步显现。很多进城打工的农民基本上都住在城市，只有逢年过节才回去，这就形成进城务工农民在打工地租房居住，在老家仍保留宅基地的城乡“两头占地”的格局。

对进城务工的农民来说，宅基地不只是物质的存在，保留它是为了住有所居，满足生存的需要，更是为了居有所安，满足他们内心的安定和归属感。同时，他们保留宅基地还是为了自己在百年之后能回归故土，有个归属之地。

宅基地闲置的另一个原因是，当下规模庞大的新生代农民工开始逐渐摒弃农村的“祖宅”。这群人不想回农村务农，但既不能享受城市人的经济适用房和廉租房待遇，也没有支付能力在城市购房、实现永久迁移。于是，他们大多选择挣钱后在离家较近的县城买房。

实际上，中国的城镇化缺乏的正是让农民从社会底层上升到中产阶层的路径。目前，中国城镇化率虽已达到52%，可只有37%的人有城镇户口，也就是说，在城镇生活的很大一部分农民工并未享受到城市的福利。

如今的农民，早已不再像以前那样渴望获得城市户口。他们大多租住在城乡结合部，进城打工的目的只是为了能回到家乡过更好的生活，城市只不过是一个过渡。因此，当前的农村土地制度改革可以从改革创新城乡结合部的土地制度入手。为此，已经在城市有稳定工作、有城市社保的人口就要放弃农村的土地。

具体来讲，首当其冲的是要改革宅基地使用制度，建立宅基地退出机制。这项改革涉及农民、农村、农业的方方面面，是一个十分复杂的系统性工程。因此，必须要为宅基地退出预留充足的时间和政策空间，给农民留出充分的准备、过渡和适应的时间，切不可盲目冒进。对于进城打工的农民工，没有在城市安顿下来之前，不能勉强他们退出宅基地。而且，政府不应过于积极地介入，要做的是建立各种保障制度，保证改革顺利进行。

同时，集体建设用地流转制度的改革也要跟上。中国规定土地出让净收益的10%用于建造公租房，但受益人口不包括农民工，只是城市内部低收入人群，这样做推进的只是城市的自我现代化，是在回避城市化的实质内容。

现阶段而言，让外省、外地务工农民能享受当地的公租房政策，对推进新型城镇化建设更有意义。可考虑将这些务工人群纳入保障房体系，由城市政府统一规划，在城乡结合部地区由农民集体统一在现有建设用地上建设公租房，以合理的价格出租给外来人口居住。这样不仅可以解决外来人员的居住问题，改善其居住环境，还能让本地的农民参与到城市化进程中，分享土地级差收益，增加收入。

另外，中国目前尚未出台土地指标跨省流动政策，农民腾退出的宅基地，不能给其务工所在地带来指标，反而会增加其社保、低保、子女教育等支出，这就导致地方政府对鼓励非本地农民进城没有积极性。为此，建立建设用地指标的跨地区交易制度很有必要，而且要注意与户籍制度改革联动，加快人口城镇化。

此外，对于征地制度的改革，可规定经营性集体建设用地不用征收，农民可自行开发或直接与用地者谈判。

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