国有企业自建商品房无关效率、有损公平
近日，北京市允许国有企业将其自有土地用于自助商品房的信息引起了公众热议。据媒体报道，北京市国土局相关部门负责人表示，今年下半年将继续优先民生用地供应，对保障性住房用地应保尽保，同时推进棚户区改造工作，进一步鼓励国有企业利用自有用地建设自住型商品房。
为 什么要允许国有企业自住房入市，一个很重要的原因是目前市场上可供用于住宅的土地有限，甚至在减少。北京市国土局网站的信息显示，截至6月30日，土地市 场正在交易的经营性用地还有7宗，土地面积约56公顷，其中住宅用地约49公顷，商服用地约7公顷，供应面积比去年大幅度减少。
但 是，允许国有企业自建房就能改变供应面积减少的局面？从过去的实践来看，可能并非如此。据《华夏时报》报道，2011年5月，在北京西二环寸土寸金的西直 门高粱斜街附近，一家央企的旧厂房拆了准备建自建房，房子建成后主要还是卖给自己企业的员工。也正是如此，有评论称如果央企国企可以只为职工建房，那就等 于所有有权有钱的单位都可以为自己建房了，那就等于有权有钱的单位职工可以享受福利房，无权无钱的普遍民众只能去买高价商品房，或去等猴年马月才能排到号 的保障房。
如 果房地产真是一个自由竞争市场，那么企业自建房产卖给、甚至直接免费提供给其职工也无可厚非。但房地产市场不大一样。首先，政府作为土地一级市场的唯一供 应商，垄断了土地供给的数量，当政府给国有企业的厂房从工业用地变更为住宅用地，且作为自建房时，实际上是减少了商品房市场的供应数量— 因为这些土地本来可以作为商品房投入市场，因此允许国有企业将其厂房用作自建房时，实际上还会导致商品房供给减少，而供给减少又会以价格上涨的方式呈现。 这就意味着给一小部分国有企业职工受益的政策成本则是以普通市民承担更高的商品房价格为成本。
其 次，仅仅鼓励国有企业利用自有用地建设自住型商品房对其他类型企业来说并不公平。众所周知，目前市场上并不是只有国有企业才拥有土地，很多集体企业和民营 企业也都拥有土地，为什么不允许集体企业获准民营企业享受同等待遇？这无论如何也说不过去。尽管从理论上说，民营企业并非会将自有用地改建为自住商品房的 冲动，因为这意味着股东的利益受损，更大可能是将其土地交给专业的房产开发商从中获益，但即便如此也不应当将自建商品房的政策只施予国有企业。更为重要的 是，如果这些厂房真的能作为商品房进入市场，那将会大幅度增加供给，从而延缓房价上涨。
由 此来看，只允许国有企业利用自有土地建设自主型商品房，既不公平也缺少效率。那么，什么样的土地政策才可以缓解目前土地供应量紧张的局面？在我看来，办法 有很多。首先，允许企业将其限制厂房变更土地用途进入房地产市场。近年来随着城市房地产价格上涨，在市中心拥有大面积的厂房算经济账并不划算，但为什么很 多企业还是愿意持有这些土地？原因就在于，第一，它们无法将厂房变更为住宅用地；第二，即便厂房能够入市，绝大部分的收益都会被政府拿走。也正是如此，很 多企业愿意持有大量的厂房，甚至将其闲置也在所不惜，它们实际上是在期待政策发生改变。
事 实上，国有土地统一招拍挂制度也是2004年以后才有的事，2002年5月，国土资源部发布第11号令，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规 定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年，国土资源部颁布第71令，《关于继续开展经营性土地 使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度，即所谓的“8·31”大限。尽管 从短期来看，经营性用地招拍挂制度的实施规范了国有土地使用权的出让行为，减少了土地市场转让过程中的利益输送行为，但是从长远上看，这样做的弊病也很明 显，那就是城市土地供应市场日渐单一，政府成为唯一的供应商，减少供给之后必然会以房价上涨的现象呈现出来，而这个现象在一线城市表现得格外明显：一方面 这些城市都还有巨额存量土地可以入市，但另一方面，它们却不愿把这些土地投向住宅市场。解决之道就是允许这些企业的土地直接入市，政府只需要征收土地增值 税即可。
其 次，允许集体土地入市，也就是传说中的小产权房转正。据R EICO工作室的数据统计，1995-2010年间全国小产权房建筑面积累计约7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。又有数据称北京的 小产权房约占去楼盘总量的20%。小产权房之所以屡禁不止，无非其中有套利空间存在：类似地段的房子，商品房和小产权房之间存在着40%-60%的价格差 异。如何化解小产权房难题？可行之计是取消针对集体土地的各种歧视，让集体土地和国有土地一起参与到建设用地的竞争中来。这样做的好处是，一方面由于土地 供应的增加，会降低城市房地产的价格；另一方面，由于集体土地分享了城市化的红利，作为土地所有者的集体也会获得相应收益。当然，也有人会认为，如果将小 产权房转正是不是会对那些以前购买商品房者不公？或者说政府鼓励违法？因为两者之间的价格差距实在太大。其实不然，尽管小产权房的价格低，但在城市化过程 中它上涨的绝对数额也少，同时购房者还无法使用银行按揭贷款，那么升值空间就更加有限。更为重要的是，绝大多数城市居民通过1998年的城市住房制度改革 获得了城市化的红利，从而实现了人生中的第一次财产性收入。换句话说，为什么城市居民可以通过他所居住的住宅获得资产价格上涨，而小产权房使用者就不能从 中受益？
如果以上分析成立，增加住宅用地数量的办法很多，但国有企业自有土地用作自建商品房的做法可能最糟糕。既无关效率，还有损公平，不可不察。
傅蔚冈(学者，上海金融与法律研究院执行院长)
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