贾康：房地产税实施困难重重
中国的房产税这个概念所涉及的制度变革，其实已聚焦在中央十八届三中全会文件里所说的“加快房地产税立法并适时推进改革”上面：住房保有税出现了从无到有的改革趋向。
比如前几年重庆、上海两地被称为房产税的改革试点，就是在一部分消费住房的保有环节也要有税负了。这个事情启动的时候，在文件里称为物业税，曾经有过六个城市(后来扩大到十个城市)的物业税模拟评税空转试点。
到了房产税改革试点这个阶段，考虑到物业税在中国本土进入实际操作相关的立法过程会比较长，而且既然允许先行先试，就不妨用1986年人大已对国务院给予授权的房产税这个制度框架，加入过去没有的一部分消费住房在保有环节也要征税这样一个改革内容。
实施困难重重
在当下，加快房地产税立法并适时推进改革这个三中全会的指导精神怎样和实践对接，是存在很多不同意见的碰撞、争议的。
从房地产税的概念来说，可以做广义的解释，也可以做狭义的解释。我理解，实际的改革是要把这个广义和狭义打通，就是如果设计将要提交人大通过立法审批才能够执行的这个住房保有环节的税制，也必须考虑把整个从土地开发、住房建设、交易到保有的全链条的所有的租、税、费，来一个配套改革式的优化整合。
中国的整个经济社会转轨在改革开放时代，已使我们走到了一个非常清晰的认识上：就是三中全会表述的市场在资源配置中间要发挥决定性作用。这个中央文件的表述后面还跟着一句话：政府要更好发挥作用。
政府怎样更好地发挥作用呢？既然从小平南巡到现在，终于在汉语语境里说清楚了社会主义市场经济总体而言是市场决定资源配置，那么总体而言，政府充其量是辅助性、补充性的作用——当然还要探索现在所重视的政府和市场主体合作来更好优化资源配置的PPP方式等等。在这方面政府更好发挥作用就必然涉及政府履职的机制，那么就必须解决一个它履职基础环节的财力支持问题，要履行相关职能，没有财力后盾是必定做不出来的。那么，跟着的就是政府的“钱从哪里来、用到哪里去”这个现实问题。
怎样处理好政府履职需要拿到钱、用好钱的机制？我们可以来看看改革开放后十分注重的市场经济的国际经验——这里面最典型的要说到头号强国美国。美国的经验就是直观地看，它是因为税收问题而独立；后来又在它的进步时代使这样一种和税收相关的政府履职机制规范化；并且因为其税制中直接税为主的框架而实现激励兼容、可持续地崛起为一号强国。
非常简单地说，美国在进步时代之后能成为头号强国，这一套制度建设是非常重要的。这套经验说起来，随着改革开放，也离中国越来越近了。
这种由远而近的认识过程，当然也充满着不同意见的碰撞。中国现阶段仍然是一个间接税为主的税制结构，它里面隐含的问题过去很少有人议论，但现在有越来越多的中低收入阶层社会成员听说馒头里有税、过中秋节买的月饼里也有税，会跳着脚骂人。税收痛苦问题凸显的同时，中国却又出现了首富可以站起登高一呼：“个人所得税起征点应提高到一万元”，底下一片呼声、一片掌声、一片赞美。但实际上这里面的理性成分如何，很值得进一步讨论。只提高起征点，中国已被边缘化的个人所得税将会更加边缘化。
百姓态度不一
现在按中央说的逐渐提高直接税比重，摆在第一位的就是房产税。观察我国激烈的争议中间不同的看法，至少有这么几种态度可以排列一下：
第一种态度就是对税收不接受。任何经济体内普遍的民众情绪就是会倾向于这一点，但这并不能够达到一个现代社会的理性水平。
第二种是承认了其必要性，但是实行起来，要有一系列的前提，比如透明化政府税务支出。这种想法，有其非常合理之处，但是回归实际，这又可能走到一个理想化的极端：中国要实现非常高水平的市场完善、政治清明、各个方面看政府履职完美、绩效很高，才能开征房产税吗？
还有第三种态度，就是言审慎，实拖延。我们体制内的很多官员他的家庭成员，手上有多套房，有好房子——并不是说这些都是靠非正常手段拿来的，可能是由于种种历史原因所造成的。比如地方官员往往是在原来分配的住房商品化之后，又有机会搞集资的改善房，名义上是个人出钱，实际上只是象征性地出一点儿钱。对这种既得利益的问题怎么消化。
此外还有第四种态度，就是承认这个税是必要的，而且认为中国应该寻求比较便捷的一个处理方案，就是比照美国的具体操作方案，普遍征收。对此我是不同意的，虽然我一直持有的态度是认为这个税在中国搞市场经济进入现代社会建立现代税制，是势在必行，但是照搬美国普遍征收模式却没有出路，因为这样的一个改革方案社会不会接受，只会毁了这个改革。它也是一种过度理想化的态度，没有可行性。
第五种就是承认这个税制改革的方向是不可回避的。它的正面效应是值得期待的，但是不能够照搬美国模式，关键是必须在中国考虑怎么样设计来做出一个社会可接受的“第一单位的扣除”。技术上没有问题，大家都知道现在不动产登记制度正在全国范围内广泛落实，到2018年完成。但执行起来以后社会接受不接受？
另外一个方案，是考虑前一个方案可能会出现合法但不合情理的情况，能不能更宽松一点？干脆把第一套房扣掉，但第一套房扣掉更宽松以后，容易造成另外一种不公平：第一套房有的是40多平米，有的是400多平米，怎么摆得平？即使是这样，还有人说这会激发中国的离婚潮：父母两个人如果假离婚，各自有一套房，按第一套房不缴税的办法，实际上就变成这个家庭两套房都不用缴了。
替代方案怎么办？又有一个根治的想法：是不是可以考虑更宽松？单亲家庭，扣第一套房，双亲家庭扣两套房，从第三套房开始征。咱们地产界有影响的开发商潘石屹他也说过这个办法，他主张从第三套房开始征，这个征房产税。各种意见，最后总要有一个，到这个方案设计里边要认定的一个执行方案。那么这就是下一步通过立法要解决的问题了。在激烈争议里边，我们现在看着，原来好像很远的这个税，在中国还是正在一步一步走近。
立法过程缓慢
这个房产税改革，或者叫房地产税的改革，其立法现在已经列入全国人大的工作规划了，这是和中央三中全会精神一致的。能不能够在一个不太长的时间段里完成整个立法过程？这就得拭目以待。不排除由于种种问题，这个过程它还会出现新的不确定性。
如果说，原来看着比较远的这个改革，现在可以初步地估量一下它的时间表的话，我觉得大概是这么一个节奏：现在我们可以相对从容地看，什么时候它进入人大的一审？这是未来整个完成立法规划任务里边的第一个环节，进入一审之后，一定会把这个方案公诸于世，征求社会方方面面的意见，我们所有的社会成员，那个时候，都可以表达自己的诉求和主张。这个税的讨论一定会创造前所未有的纪录，就是社会上归结起来的那个建议意见数量，一定会创纪录。
一审过后，会有二审、三审，吵作一团的情况下，什么时候能有个了结？这个还真的不好说。我们过去，预算法修订横跨两届政府，进了四审，十八大以后，下了决心，这才在去年终于使预算法的修订得出了正果，才在框架上解决了诸如地方发债怎么样阳光化等等这样的制度规范问题。这个房产税，有它这样的复杂性，会造成它的立法过程一定会有激烈的观点碰撞，一定会有很多很多的难题。
但是我从另外一个角度看，中央的时间表要求，似乎并不允许整个过程十分从容地让大家可以在一个比如横跨一、两届政府的时间段里去处理它。因为中央说了，总体的改革于2020年要取得决定性成果，三中全会以后，中央首先审批通过的财税配套改革方案要求，重点的和基本的事情2016年要做出来，就是明年吧。这样一个直接税改革的第一个大事项，我认为，显然是重点和基本事项之一。
所以按照中央的这个时间表来说，最好我们应该看到这个一审的启动，在今年年底或者明年年初，能够实际地推出来。一审之后，最好能够在一年多一点的时间，走过它全套的立法过程，到了2017年的两会上，那时如果全国人大能够审批通过这样一个税法，总体来说，我觉得跟中央时间表的要求还是对得上的。
2016年的事情大体做出来以后，最后一个环节是要税收法定、立法先行，人大在2017年“两会”审批通过，之后就不是扩大上海、重庆两地试点的问题了，而是符合这个税法它所规范的所有的区域，怎么依法执行的问题——不排除这个税法框架下区分不同类型的城市，分步推进的可能，但是这个设计一定要清晰化。这个过程如果要做得顺利，我认为能符合我们全面改革的内在要求，也符合我们走上现代化之路、提升国家治理水平的这种客观需要。
但是，这只是一种最乐观的前景，如果说，立法过程的不确定性出现会怎么样？我们现在无力回答，但是我们可以持积极的态度，来共同追踪、促进这个过程。
在历史长河中间，我们需要拭目以待，积极参与准备去见证和推进的一个制度建设过程。如果从历史眼光来看，我认为已经很近了。8年、10年，在历史中都是一瞬，我们现在要走向国家治理体系和治理能力现代化的境界，我认为必须是全民族、整个社会来经受这个怎样建立现代直接税体系的历史性考验。那么也需要我们每个人的积极参与，来共同寻求这种制度安排里的最大公约数。
这包含着中国自辛亥革命以后，我们就确立的一个“走向共和”的内在逻辑。像这种税制的设计，简单地讲民主不解决问题。民主最直接可操作的形式是一人一票。如果税改只讲民主，那太简单了。来一个全民公决，这个税怎么办，最多30天搞定。现在十几个税种，一个一个来税收法定，一次一次全民公决，结果最大可能是大多数的税，比如个人所得税，在大家厌恶的情况下，公决就把它否定掉了，皆大欢喜，但整个中国社会走向现代化，是绝对不可能按这个方式去处理税制建设、制度安排问题的，也没有任何一个世界上稍微像样一点的经济体敢用这样的方式、所谓民主的方式去决定税制。
如果要光讲法制，但没有一个“法在权上”的制度机制，是少数人替全民制定了白纸黑字的那个法，那还只是制度的制，那是
“刀治”，不是真正精神的“水治”。一定是要有一个整个社会的法治化改造，谈何容易。这个过程是个慢变量，慢慢推进的。真正民主和法治的结合，一定是需要在大家的互动状态中间，“走向共和”寻求最大公约数，允许大家都理性地表达自己的利益诉求，承认世界与社会是分成不同的利益集团的，让各种角度的利益诉求都能够尽量理性地表达出来以后，大家来寻求共享改革开放成果的现实制度安排。这样来形成集体理性，来解决这个似近还远、似远还近的税制改革难题。
我的基本观点是，我们要面对这样一个历史性的直接税改革的考验，以全局配套改革眼光，在具体制度安排上抓住问题导向，正视争议和困难，最大限度地调动我们的潜力与理性精神，大家共同努力来走向共和，走向现代化。
(本文作者介绍：财政部财政科学研究所所长，研究员，博士生导师。)
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