2016调控思路：应以经济结构调整为主要目标
当前，中国经济运行中结构性问题突出，产能过剩矛盾不断积累、金融风险开始显性化、市场预期有所恶化、宏观调控政策边际效应下降，经济下行压力较大。应改变“多个宏观调控目标、多项调控政策”并行的局面，以经济结构调整为主线，兼顾稳定经济增长和防范经济风险，加大改革力度，激 活市场活力，实现增加有效供给和刺激有效需求双轮驱动。
2015年国民经济总体保持平稳发展
2015年以来，面对世界经济增长速度缓慢、国内经济下行、财政金融风险加大的复杂形势，国家先后出台一系列稳增长、调结构、防风险的政策，国民经济运行出现了总体平稳的势头。
1、加强和改善宏观调控，经济运行保持在合理区间。2015年，针对需求不足问题，不断推出重大投资工程和消费工程包，取消房地产限购、限贷政策，降低住房首 付比例和住房交易环节税，完善出口退税和贸易便利化。针对货币政策传导不畅和实体融资成本过高，自2014年11月以来，五次降息、四次降低存款准备金 率，并利用其他货币政策工具，引导利率下降。
针对地方政府负债率高和财政政策有效性下降的问题，开展了存量债务置换，出台融资平台在建项目 的续贷政策，积极推进政府企业合作模式。对地方政府懒政进行问责，加强督导检查和简政放权，财政支出进度明显加快。这些举措初步遏制了经济持续下行的趋 势，前三季度，国内生产总值同比增长6.9%，规模以上工业生产同比增长6.2%。消费需求基本平稳，社会消费品零售额名义增长10.5%。基础设施建设 投资增长18.0%，保持了较快增长。进口、出口分别下降15.3%和1.9%，但剔除价格因素，实际增速分别为-4.2%和-0.7%。就业形势基本稳 定，城镇新增就业1066万人，已经完成全年预期目标，31个大城市调查失业率稳定在5.2%左右。农村外出务工劳动力总量17554万人，与上年同期基 本持平。物价温和回升，CPI上涨1.4%，商品房价格同比上涨7.3%，去年同期为下跌0.3%。
2、经济结构调整亮点纷呈，新的增长动 力正在逐步形成。一是服务业主导趋势进一步显现。前三季度第三产业占GDP的比重达到51.4%，同比提高2.3个百分点。工业内部结构加快调整，高技术 产业增长10.4%，比整体工业增速高出4.2个百分点。新能源汽车、工业机器人、智能终端、轨道交通设备等产品的产量实现两位数甚至成倍增长。
二是需求结构继续改善，消费拉动作用进一步增强。前三季度最终消费支出对经济增长的贡献达到58.4%，比资本形成高出15个百分点。网络零售等新型消费模式实现迅猛增长，旅游、信息、文化、健康等服务消费持续升温。
三是收入分配结构有所改善，经济发展进一步惠及居民。前三季度全国居民人均可支配收入名义增长9.2%，居民在国民收入分配中的占比提高，农村 居民人均可支 配收入实际增长明显快于城镇居民，城乡居民收入差距在缩小。四是节能减排取得新成效。前三季度单位国内生产总值能耗同比下降5.7%。
3、改革开放步伐加快，微观主体活力有所释放。行政审批制度改革继续推进，取消、下放了部分行政审批事项，商事制度不断完善。财政金融体制改革深化，加大结构 性减税力度，降低社会保险缴费费率，减轻企业的税收负担。降低了民间资本准入门槛，5家民营银行获批营业。利率、汇率市场化改革取得进展，市场决定资金价 格的机制初步形成。价格改革迈出重大步伐，政府定价目录大幅度减少。服务业和制造业开放进一步扩大，外商投资产业目录限制类条目大幅度减少50%，90% 以上的境外投资项目实现网上备案。这些改革举措，有利于促进生产要素的自由流动，有利于创造公平竞争的市场环境，有利于形成大众创业、万众创新的局面，有 利于我国走出去战略的实施。
经济运行中的结构性问题仍然突出
中国经济运行中既有结构性问题，也有周期性矛盾，但结构性问题更加突出，经济下行压力仍然很大。
1、产业结构矛盾凸现。受外需持续低迷、前期产能扩张过快、国家进入中等偏上收入行列后需求结构从用住行为主开始转向以服务业为主等因素影响，钢铁、有色、建 材、化工、煤炭等重化工业出现相对过剩，有的甚至绝对过剩。高质量、个性化消费品难以满足国内需求，电信、金融、教育、文化、养老、体育等领域被高度垄断 或管制，有效供给不足。
2、房地产市场仍处于调整期。经过十余年高增长，中国房屋存量已大幅度增加，2013年按常住人口计算的城镇居民户 均住宅超过1.05套，从套数看基本达到饱和点。住房空置面积较多，在建规模较大。与此同时，随着劳动人口总量减少，新增的有效需求减少。受购买力、户籍 制度、土地制度等各方面制约，2.7亿农民工在城市购房率极低。2013年当年近1300万套的销售量基本是中国房地产需求的年度高峰值，房地产市场已经 进入趋势性减速和周期性下降的双重调整阶段。根据国际经验和房地产周期变化规律，房地产调整期一般需要3-5年，考虑到2014年已经开始调整，房地产低 迷至少还需要两年左右的时间。
3、地方政府融资能力下降。过去地方政府通过招商引资、土地出让、政府融资平台进行融资，支持基础设施建设和产能投资。但地方政府的融资模式，也加大了重复建设、产能过剩、房地产价格上涨和债务的不断累积，中国地方政府债务2014年底增至24万亿元。随着地方 政府融资的不断规范和土地出让收入的减慢，地方政府融资能力下降。同时，地方财政收入减慢，而社会保障、公共服务支出等财政刚性支出居高不下，地方政府债务负担加重。
4、企业经营困难。企业债务率不断上升，融资成本居高不下。低端劳动力工资上涨较快，社会保障支出特别是部分企业住房公积金支出压力较大，税收负担较重，电价等成本高企。自2014年8月开始，企业利润出现负增长，三角债增加，影响了企业投资意愿和生产经营活动。
5、潜在金融风险显性化。商业银行的不良贷款率有所上升，股市、汇市出现了较大幅度的调整，地方政府积累的大量债务需要置换，风险隐患防范和化解任务艰巨。
6、需求管理政策效果减弱。产能过剩行业、僵尸企业和地方政府融资平台等部门的资金需求拉高了资金成本，违约风险上升导致金融机构流动性偏好提高，无风险利率 水平下降不能有效传导到实体经济部门，货币政策效应明显减小。地方政府融资困难，债务负担重，不能有效提供配套财政资金，机关团体事业单位财政支出缓慢， 财政支出的投资乘数和消费乘数减少。
上述问题表明，中国制造业投资下行的趋势没有改变、房地产投资下行的周期没有结束、工业生产下行的势头没有止住，经济下行态势仍在延续。同时，财政和货币政策的边际效果逐步减弱，依靠扩张性政策刺激难以根本扭转经济下行的势头。
国际经济环境对中国经济发展中性偏差
2016年，随着美国等发达国家依靠高杆杆、高福利增加消费、中国等新兴国家依靠低劳动成本提供生产、资源富集国提供原材料的世界分工格局和产业链条被打破，全球经济政治格局的大调整大变革大重组向纵深发展。美国实行再产业化和去杠杆基本完成后，正着力构建新的区域贸易投资规则，并开始进入加息周期。中国经济进入新常态，工业生产增速放缓，国际市场原材料价格大幅下降，一些新兴国家和资源出口国的经济开始调整，也导致地缘政治复杂多变。世界经济的调整对中国经济发 展带来复杂影响，国际经济政治环境对中国经济总体偏差。
1、世界经济仍将延续温和低速增长态势。IMF秋季报告预计，2016年世界经济将 增长3.6%，高于2015年的3.1%。发达国家经济改善，美国保持温和增长态势，2015和2016年将分别增长2.6%和2.8%。日本有所改善，2015和2016年分别增长0.6%和1%。欧洲缓慢复苏，2015和2016年欧元区经济增长1.5%和1.6%。新兴和发展中经济体2015和 2016年经济将增长4%和4.5%，但增长继续分化。印度稳定增长，俄罗斯、巴西、中东等国经济继续衰退。
2、全球贸易难有改观。受发达国家再工业化替代部分进口，世界产业分工发生调整和转移、全球产能过剩、贸易保护主义等影响，近年来，经济增长对贸易的带动作用明显下降。过去30多年， 世界经济增长1个百分点，世界贸易量增长1.7个百分点。但2012年以来，世界经济增长和贸易量增长基本同步。短期内，这一趋势难以改变，世界贸易组织 预计，2016年全球贸易量增长4%左右。
3、国际金融市场动荡加大。美联储2015年年底或2016年加息已经毫无悬念，欧元区、日本以及一些新兴大国仍将实施宽松的货币政策，主要国家货币政策出现严重分化，由此带来的全球资产价格重估和投资配置的影响不可低估。国际资本回流美国的速度可 能进一步加快，造成其它国家尤其是新兴市场经济体资本外逃、本币贬值、金融市场动荡，将给相关国家的宏观管理带来挑战。
4、大宗商品价格中 低位徘徊。发达国家经济复苏不会明显增加初级产品的需求增量，全球大宗初级产品需求增速低于供给增速。美元继续维持强势地位会抑制石油、铁矿石等大宗初级 产品价格的上涨。美俄角力、中东局势混乱等地缘政治冲突加大了石油等大宗初级产品价格未来走势的不确定性。
中国仍具备保持中高速增长的条件
1、中国经济发展仍有巨大潜力、巨大余地和巨大韧性。目前，中国潜在经济增长水平仍在7%左右。经过30年多年的发展，中国物质技术基础日益增强，产业体系完 整，国民储蓄率即便逐年小幅回落，但仍显著高于世界上大多数国家水平，人力资本和科技创新对经济增长的贡献逐步提高，具有资金、劳动、科技等生产要素组合 的综合优势。同时，中国也有条件通过存量资产的重置，发掘经济增长潜力。据中国社科院的研究，中国国家净资产有近400万亿人民币，其中政府净资产占 30%左右，居民占45%左右，政府的净资产主要是国有企业和土地。而市场国家政府的净资产基本为零甚至是净负债，居民净资产则占80%左右。只要中国加 快国企、金融、财税、土地等供给侧结构性改革，发展好包括股市、债市的资本、土地等要素市场，政府和企业的负债可以通过资本市场转化为居民和民营企业的资 产，政府负债和企业高杠杆问题能够得到解决，潜在的金融风险可以化解。
2、改革开放的深入推进，将极大调动和激发经济社会发展的动力和活 力。近年来，中国加快了行政管理体制改革，下放一大批行政审批事项，放开了许多基础设施建设领域，促进了民营经济和服务业的发展，形成了大众创业、万众创 新的局面。区域经济协调发展提高到新水平，东部地区创新发展能力进一步增强，新技术、新产品、新业态、新商业模式发展势头良好。实施“一带一路”、京津冀 协同发展、长江经济带发展战略和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，通过引导生产要素合理流动，就会使得城市和沿海地区有可能失去比较优 势的产业在农村和内地获得新的优势，进而使得一些产业、产品的生命周期延长，这种跨区域的产业梯度转移和推进效应在大国就会产生新的生产力。
3、国内市场规模巨大，扩大内需潜力加快释放。近年来，中国高度重视保障和改善民生，居民收入保持较快增长，特别是城镇低收入群体和农民工收入增速明显提高。 同时，覆盖城乡的社会保障体系基本建立，为扩大国内消费需求奠定了基础。加快破除户籍、土地、教育等方面制约城镇化的制度性障碍，积极稳妥推进城镇化，也 将创造新的消费和投资需求。
4、宏观调控水平不断提高，宏观政策仍有运用空间。中国有效应对了1997年亚洲金融危机、2008年国际金融 危机和2010年欧洲主权债务危机的冲击，宏观调控取得了显著成绩。我们在调控方向、力度和时机的把握上，在调控手段和工具的运用上，都积累了丰富经验。 同时，中国宏观政策仍具备较大空间，财政赤字和政府债务余额均处于安全线内，并远低于美、欧、日等主要经济体。银行基准利率和存款准备金率较高，有足够多 调节流动性的手段和工具。
2016年宏观经济形势预测和调控目标
考虑到经济政策有一定的滞后影响，2015年出台的宏观调控政策和改革举措还会继续发挥稳定作用，中国消费需求会保持稳定，基础设施投资、服务业和高技术产业投资保持较快增长，中国经济仍将保持平稳 增长态势，预计2016年国内生产总值将增长6.5%左右，实际经济增速略低于7%左右的潜在增长率。
1、固定资产投资继续探底。一是房地 产投资继续探底，根据目前的房地产开发节奏、资金到位情况、库存变化、销售现状，2016年房地产投资会继续小幅回落。二是制造业投资会继续探底。重化工 业产能过剩将继续抑制这些行业的投资增长。同时，消费需求稳定、扩大固定资产加速折旧优惠范围等政策，将提高轻工、纺织等消费型制造业的投资意愿。三是基 础设施投资基本稳定。调低投资项目最低资本金比例降低了投资门槛，促进相应投资项目落地。但地方政府融资能力下降、财政收支压力加大、PPP模式进展较慢 等因素会抑制基建项目投资。总体来看，中国投资增速将呈现稳中略降的态势，预计2016年固定资产投资将增长9.5%左右。
2、消费需求将 基本稳定。就业稳定和居民收入增加，夯实了消费基础。电商网购等新型消费模式，降低了流通费用和交易成本，提高了居民的购买力，增加了消费意愿。旅游、休闲、文化、健身等新兴消费模式和消费热点涌现。如果进一步改善消费环境，切实提高消费品供给的质量，提高诚信水平，居民消费倾向会进一步提高。预计 2016年社会消费品零售总额将增长10.5%左右。
3、外贸进出口增速小幅反弹。国际环境变化对中国经济的影响中性偏差。世界经济温和复 苏和贸易温和增长对中国出口的影响基本是中性的。大宗商品价格回落有利于降低中国进口成本，给中国企业加速走出去和产能合作提供了机遇。但国际金融动荡对 中国将形成一定的冲击。《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）正式达成，并与《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）协调配合，主导了的全球贸易和 投资的新规则，对中国形成了制约，部分贸易会转移到协议的成员国内，一些企业会重新考虑海外布局，将现有产能和投资转移到成员国。预计2016年中国对外 贸易零增长。
4、低通胀局势继续延续。通货膨胀形成机制的实证结果显示，产出缺口、通胀预期、农产品价格、输入性因素是影响中国价格的主要 因素。其中，通胀预期影响最大，农产品价格次之，产出缺口率再次，输入性因素影响最小。通货膨胀预期低和产出负缺口将加剧工业生产领域的通缩压力，工业品 价格低迷还要持续。消费品价格更多地反映在农产品价格的波动和服务价格的温和上升上。预计2016年CPI将上涨1.5%左右，PPI将下跌3.5%左 右。
5、隐性失业显性化。中国的产业结构正由工业主导向服务业主导转型，服务业对劳动力的需求强度高于制造业，服务业发展有利于就业增加和 收入水平提高，预计2016年新增就业达到1000万人。但重化工业企业的重组和破产难以避免，裁员会有所增加。出口行业困难，部分企业转移海外，出口部门吸纳就业能力下降，就业岗位流失。
根据对主要宏观经济指标的预测，以及社会各界对中国经济下行形成了普遍预期。兼顾当前和长远，对2016年经济社会发展主要目标突出以下建议：经济增长预期目标确定为6.5%，经济结构进一步优化，居民消费价格总水平涨幅控制在3%左右，城镇新增就 业1000万人，国际市场份额保持稳定。
宏观调控思路和政策取向
2016年的总体思路应以经济结构调整为主要目标，兼顾稳定经济增长和防范金融风险。这需要进一步加快国有企业、金融、财税等供给侧结构性改革，增强微观主体的活力和经济增长的内生动力，提高经济增长的质量和效益，为宏观调控政策发挥更好的作用奠定好微观经济基础。
1、全面深化体制改革，形成统一、开放、竞争的市场体系。加快国有企业改革步伐。加快落实税制改革政策，完成营业税改征增值税，加快房地产税立法，建立综合与 分类相结合的个人所得税制度。进一步推进金融改革，放松对银行业的准入管制，加快完善股票市场的制度建设。推进水、电、油、气、运等资源和基础产品价格改 革，通过价格杠杆鼓励民间资本进入基础设施领域。
2、以减税和增加社会保障支出为重点，实施积极的财政政策。一是适当扩大财政赤字和国债规 模。建议全国财政赤字占GDP的比重在3%左右。二是加大地方政府债务置换的力度，扩大省政府一般债务发债规模。发挥政府投资的引领作用，加快铁路、城市 地下管网、停车场、农村基础设施等项目建设。保证国家批准的PPP项目的落地。三是实施结构性减税政策。采取功能性的产业政策，对国家引导发展的行业和小 微企业全面减税，支持企业进行技术改造和创新投资。四是加大失业保险和低收入群体的支出力度，托住民生和社会稳定底线，为顺利推动企业改革提供保障。
3、以创造有利于结构调整的宏观环境为重点，实施稳健的货币政策。一是建议M2增长13%左右，继续适时降准，引导全社会降低企业融资成本。二是以人民币汇率 中间价机制调整为契机，完善以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度，增强人民币汇率双向浮动弹性。三是实施结构性货币政策。向部分金融机构定向投放流动 性，降低这些金融机构的融资成本；通过支农再贷款和支小再贷款、融资便利等工具，降低部分实体行业或企业的融资成本，定向支持这些行业或企业的发展；采取 结构性法定存款准备金政策，对部分金融机构或部分金融业务“减税”。四是稳定股票市场预期和信心，相关部门要及时向市场传递政策信号，不能让市场随意猜测 政府的意图，尽管恢复股市的融资功能。
4加快清理僵尸企业和房地产去产能。下决心建立过剩产能退出和市场出清机制。一是制定破产法实施细 则。研究人员安置、企业资产核销、资产处置等指导意见和具体措施。出台财政金融支持措施，解决人员安置和资产处置的资金。二是结合国企改革，辅之于环保、 技术等标准，推进企业兼并重组。三是加大房地产去库存力度。推进保障住房性货币化，运用发放租赁补贴方式解决住房保障问题。发展三四线城市养老和旅游地 产。成立政策性住房银行，可考虑把住房公积金作为资本金注入，支持城市低收入群体和农民工购房。
5推动大众创业、万众创新。一是继续加大 简政放权力度，推进政府制定权力清单、责任清单，全面取消非行政许可。为创业、创新营造更好的环境。二是支持区域性资本市场发展，如新三版、担保、众筹等 新业态。三是全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施；完善设备加速折旧等政策，推动企业加快技术改造；把国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置 权、收益权等试点政策扩大到所有科技园区和科教单位。四是降低电力价格、适当降低失业保险缴费比例。
6、扩大更高层次对外开放。继续扩大市 场准入，推进金融、贸易、物流、信息服务、商务服务等生产性服务业对外开放。推广上海自由贸易区有效做法，促进跨国公司扩大对中国服务业投资。支持企业走 出去拓展国际市场，扩大境外项目合作，带动发电、轨道交通、钢铁、化工、有色等装备和产品出口。加强多边双边合作，推动与相关国家的自贸区谈判进程。
（作者系国家信息中心经济预测部主任、首席经济师）
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