王琳:唯立法可化解土地使用权续期之争

土地使用权到期的续费之争，是基本民事制度之争。温州市国土局若要坚持在当地为基本民事制度“立法”，不光是对物权法的挑战，还是对立法法的悖反。这一问题的解决，绝不能丢给一个地方政府的职能部门。

源于温州的土地使用权届满续期风波持续发酵。先是有温州市民反映，他们的住宅土地使用期限届满，要续期必须缴纳占房价总额三分之一的土地出让金。这一消息令舆论大哗，万民关注。17日，温州市国土局相关负责人透过媒体作出回应，“土地证续期需缴数十万元”系误读，“我们始终都没有这个说法，因为政策还没出。”

4月21日上午，由国土资源部、浙江省国土资源厅组成的联合调研组抵达温州，将在当地调研、指导住宅土地使用权20年到期延长的问题。对有专家依据《物权法》规定，认为“自动续期”即无条件续期，不需要补交费用这一意见，温州市国土局的相关工作人员明确表示“不可能”，并声称“此举会造成国有资产的流失”。

从法律上讲，房屋的所有权是永久的，只要你买了这个房，房就是你的，没有时间年限。但是房屋所在的土地是国家的，有使用期限，住宅房屋土地使用期限是最长70年。所谓续期不补交费用就会造成国资流失，其背后的逻辑就在于：你买了20年土地使用权，他买了70年土地使用权，若都自动无偿续期，那最长70年还有何意义？！

所以说，土地使用权到期的续费之争，绝不是搬出一部《物权法》就可以定论的。追寻立法脉络，早在1990年5月19日颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，第12条就有明文规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得。”或许这也可以解释，为什么我们的建筑寿命会那么低？反正将来国家要无偿收回，建得再好将来也跟自己无关。至于说什么房产是“百年家业”，那就更是一个笑话。

当然，土地使用权到期后，“国家无偿取得”土地上的房产，在《物权法》出台后已有了新的变化。这就是很多学者引用的第149条：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

也正是这一规定，在实践中留下巨大的争议空间。“自动续期”是无偿续期，还是有偿续期？没说。依什么法定程序续期，也没有进一步的制度安排。不少法学家将“自动续期”解释为“无偿续期”，这无疑符合绝大多数房主的期盼。但问题在于，如果土地使用权到期就自动无偿续期，那土地使用权期限不就是一个多余的规定嘛！只要土地使用权期限制度还存在，到期的续费问题恐怕就一直会是悬在每位房主头顶的“达摩克利斯之剑”。

与土地使用权更紧密相关的法律是《土地管理法》。7年前的3月，媒体曾报道了一份出自有关部门的《土地管理法(修订草案征求意见稿)》，其中最受关注的土地使用权续期被表述为“按照国家有关规定”自动续期。这一法案如果通过，续期是否有偿，如有偿程序和数额标准等关键问题，都将操控在不确定的“有关部门”的手中。

土地使用权到期的续费之争，是基本民事制度之争。依立法法的规定(第82条)，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。温州市国土局若要坚持在当地为基本民事制度“立法”，不光是对物权法的挑战，还是对立法法的悖反。这一问题的解决，绝不能丢给一个地方政府的职能部门。

民众对未来权益应具有确定性的预期，才不致恐慌无度。土地使用权到期后权利保障，地方来解释或部门来解释都不合适。合适的应对主体其实就在立法机关，现行法表述过于原则等立法问题，终究要立法机关自己来校正。

王琳(海南大学法学院副教授)

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